II SA/Kr 1145/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020, r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXII/221/2020 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Chrzanów udziału wynoszącego 14 części w nieruchomości położonej przy ul. Janiny Woynarowskiej 1 w Chrzanowie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 w zakresie słów "za cenę 2.267.200,00 złotych (słownie: dwa miliony dwieście sześćdziesiąt siedem tysięcy dwieście złotych 00/100)"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713; dalej u.s.g.) - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXII/221/2020 z dnia 30 czerwca 2020. r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Chrzanów udziału wynoszącego ˝ części w nieruchomości położonej przy ul. [...] w C.. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 11 ust. 2, art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. Nadto, zarzucił naruszenie art. 25a u.s.g., poprzez uchybienie zakazowi głosowania przez radnego w sprawie, która dotyczyła jego interesu prawnego. W ocenie Wojewody, radny R. K. winien podlegać wyłączeniu od głosowania nad sporną uchwałą albowiem ma on interes prawny w tej sprawie. Jeszcze bowiem jako Burmistrz Miasta Chrzanowa zawarł w dniu 25 lipca 2018 r. umowę z Wyższą Szkołą [...] w przedmiocie nabycia przez reprezentowaną jednostkę samorządu terytorialnego udziału w nieruchomości położonej przy ul. [...] w C.. Ostatecznie jednak do wykonania tej umowy nie doszło, z uwagi na zamieszoną w księdze wieczystej wzmiankę (ostrzeżenie o zakazie zbywania tej nieruchomości). Podkreślał organ nadzoru, że Prokuratura Rejonowa w Chrzanowie prowadzi śledztwo w zakresie niedopełnienia przez Burmistrza Chrzanowa obowiązków i przekroczenia uprawnień przy zawieraniu tejże umowy. Wg Wojewody Małopolskiego, głosowanie przez radnego, który wcześniej był Burmistrzem, nad uchwałą o nabyciu udziału w tej samej nieruchomości, która była przedmiotem nieskutecznej czynności prawnej, stanowiło przesłankę wyłączenia radnego od głosowania, w trybie art. 25a u.s.g. Głos oddany przez radnego R. K. przeważył na rzecz podjęcia zaskarżonej obecnie uchwały (11 głosów "za", wobec 10 głosów "przeciw", przy 21- osobowej Radzie). Powyższe świadczy o nieważności podjętej uchwały. Wojewoda Małopolski akcentował, że podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. oraz art. 11 ust. 2, art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z przepisów dopuszcza możliwość podjęcia przez radę gminy uchwał w sprawach dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Jeżeli rada gminy nie określiła zasad gospodarowania nieruchomościami, to przed podjęciem czynności cywilnoprawnych w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, tj. nabycia, zbycia lub obciążenia nieruchomości - wójt musi każdorazowo uzyskać zgodę organu stanowiącego gminy. Wyrażenie zgody zastępuje więc brak określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. W przypadku nieuchwalenia tych zasad, rada gminy ma kompetencję wyłącznie do wyrażenia zgody na czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Nie posiada natomiast uprawnień do określenia treści konkretnego oświadczenia woli, gdyż w tym zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 27 lutego 2007 r., sygn.. akt II SA/Wr 468/06, oraz z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 35/07). Zaakcentował Wojewoda Małopolski, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07). Rada gminy wykonując kompetencje innych organów gminy naruszyłaby wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem tej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej podejmowane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. Organ nadzoru podkreślał, że Rada Miejska w Chrzanowie określiła zasady gospodarowania nieruchomościami uchwałą nr XXXVIII/388/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. Udzieliła zgody Burmistrzowi na nabywanie nieruchomości do gminnego zasobu nieodpłatnie oraz gdy wartość nabywanej nieruchomości nie przekracza kwoty 100 tys. zł. Jednakże przepisy wewnętrzne gminy nie precyzują zasad nabywania nieruchomości o wartości powyżej 100 tys. zł. Zatem celowym jest zastosowanie w tym zakresie zasad ogólnych określonych przez ustawodawcę w art. 25 i nast. u.g.n. Podkreślał organ nadzoru, że nie może budzić wątpliwości, iż wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do wyłącznej właściwości wójta, natomiast rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania ogólnych zasad gospodarowania tym mieniem. Stwierdził, że treść zaskarżonej uchwały Nr XXII/221/2020 z dnia 30 czerwca 2020 r., w szczególności zawierająca wskazanie konkretnej kwoty (2 267 200 zł) za nabycie 1/2 udziału w nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. C. o pow. 0,1550 ha, przekracza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. W ocenie Wojewody Małopolskiego, Rada Miejska w Chrzanowie w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencję Burmistrza określając kwotę, do której Burmistrz Chrzanowa może negocjować cenę nabycia nieruchomości. Kształtowanie treści konkretnego oświadczenia woli stanowi wyłączną właściwość organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę domagano się umorzenia postępowania sądowego z powodu bezprzedmiotowości. Wskazano, że po wydaniu zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Chrzanowie podjęła kolejną uchwałę w dniu 21 września 2020 r. Nr XXIV/244/2020 o wyrażeniu zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Chrzanów udziału wynoszącego część w nieruchomości położonej przy ulicy [...], w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. bez wskazania ceny nabycia). Przy podejmowaniu tej uchwały zachowana została procedura zgodna z art. 25a tej ustawy (tj. z wyłączeniem się od głosowania radnego, którego interesu prawnego może dotyczyć uchwała). Równocześnie uchylona została uchwała objęta skargą w niniejszej sprawie. Fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego skutkuje – w ocenie strony przeciwnej tym - że prowadzenie postępowania sądowego nie jest zasadne ani celowe. Podkreślano, że zaskarżona uchwała nie została dotychczas wykonana, jak również, że nie dotyczy ona prawa miejscowego, a zatem nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wobec powyższego wniosek o umorzenie postępowania jest zasadny. Nadto w odpowiedzi na skargę przedstawiono stan prawny nieruchomości objętej sporną uchwałą i okoliczności jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powywoływana jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się jednak do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą więc stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy stanowi istotne, tj. kwalifikowane naruszenie prawa. Do tego rodzaju naruszenia prawa zalicza się w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Złożona w tej sprawie skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Małopolskiego, oparta została na art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak: NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest też obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XXII/221/2020 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Chrzanów udziału wynoszącego ˝ części w nieruchomości położonej przy ul. [...] w C.. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej uchwały wykazała istnienie podstaw do częściowego stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić należy, że uchylenie przez Radę Gminy w Chrzanowie uchwały objętej aktualnie kontrolą, nie czyni zbędnym wydania wyroku w tej sprawie, skoro zaskarżona uchwała funkcjonowała przez określony czas w obrocie prawym i przez ten okres mogła wywierać określone skutki prawne. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, nie można zatem przyjmować zbędności orzekania, co do częściowego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.g.n. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...); do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wskazane w tym przepisie zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta we wskazanym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc wyłącznie jej dopełnienie lub uzupełnienie. Przedmiotowe zasady nie mogą również dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (wyrok WSA w Gdańsku z 14.01.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/08). Jeżeli zasady gospodarowania daną nieruchomością zostały określone w uchwale rady, to wójt może je realizować w dowolny sposób, posługując się w tym celu dozwolonymi prawnymi formami działania (np. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej). W orzecznictwie podkreśla się trafnie, że w przypadku braku określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień (kompetencji) do wskazywania z kim dana umowa ma zostać zawarta i na jakich warunkach winno się to odbyć. W zakresie kształtowania ostatnio wskazanych elementów czynności prawnej, uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r.; sygn. akt II SA/Wr 35/07; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 2614/12). Adresowana do organu wykonawczego zgoda rady gminy dotyczy zatem określonej albo określonych nieruchomości, jednakże zgoda ta nie może obejmować możliwości kształtowania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Uchwała rady gminy zawierająca zgodę na nabycie, zbycie, obciążenie nieruchomości, stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., nie stanowi natomiast aktu kształtującego konkretną czynność prawną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 716/12). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Chrzanowie nr XXII/221/2020 z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Chrzanów udziału wynoszącego ˝ części w nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. – zawarto w par. 1 treść, w której oprócz danych identyfikujących nieruchomość mającą zostać nabytą do gminnego zasobu nieruchomości, określono także cenę jej nabycia (2 267 200 zł). Jak zaś wyżej już wskazano, rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości, nie ma natomiast kompetencji do określenia ceny jej nabycia. Wobec powyższego stwierdzić należało, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, a naruszenie to, w ocenie sądu, miało charakter istotny. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się bowiem m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję poszczególnych organów samorządu terytorialnego. Przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa nakazywało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej par. 1 w zakresie słów "za cenę 2.267.200,00 złotych (słownie: dwa miliony dwieście sześćdziesiąt siedem tysięcy dwieście złotych 00/100)", o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 par. 1 "p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. W pozostałej zaś części skarga podlegała oddaleniu. Brak było bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi i stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości z uwagi w szczególności na naruszenie przepisów regulujących zasady wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu nad uchwałą. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przesłanką zatem wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu nad konkretną uchwałą jest stwierdzenie, że uchwała ta odnosi się do jego interesu prawnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru argumentował, że radny, będący wcześniej [...] C., zawarł nieskuteczną prawnie umowę zbycia spornej nieruchomości, co ma wypełniać wskazaną wyżej przesłankę wyłączenia tego radnego od udziału w głosowaniu nad kontrolowaną uchwałą. Należy jednak zauważyć, że uchwała ta nie przyznawała [...] C. żadnego prawa, ani też w żaden sposób go nie zobowiązywała. Nie kreowała zatem jakiegokolwiek interesu prawnego Burmistrza, jako piastuna organu wykonawczego gminy. Kontrolowana obecnie uchwała (wyrażająca przez radę gminy zgodę na nabycie nieruchomości) stanowi akt z zakresu administracji publicznej i nie konwaliduje nieskutecznie wcześniej dokonanej czynności prawnej nabycia tej nieruchomości. Nie ma zatem wpływu na ocenę możliwych konsekwencji prawnych osób uczestniczących w tej czynności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie sądu, taki uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż nie jest uprawnione zasądzanie zwrotu kosztów postępowania organowi nadzoru w sytuacji częściowego jedynie uwzględnienia wniesionej skargi. Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczo organ nadzoru samodzielne orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 91 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda Małopolski, odstąpił od tego trybu nadzoru i wybrał drogę sądowoadministracyjną, jako sposób kontroli spornej uchwały. Taki wybór nie powinien natomiast skutkować dodatkowymi konsekwencjami finansowymi dla przegrywającego sprawę organu administracji publicznej, gdyż byłoby to nieuprawnione obciążenie w stosunku do zasadniczego trybu kontroli podejmowanych uchwał. Powyższe uzasadnia odstąpienie od zasądzenia na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania, obejmujących w istocie wyłącznie koszty zastępstwa procesowego (por. art. 100 u.s.g.).