II SA/Kr 1154/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego w L. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji ustalenia odprowadzania wód opadowych i innych odpływających z działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] położonej w S., a będącej własnością K. G. na działki ewidencyjne o nr [...] i [...] obciążone służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością A. G. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. przeprowadzono oględziny w terenie i ustalono sposób odprowadzania wody z działki ewidencyjnej nr [...] i [...] w S.. Podczas oględzin A. G. wniosła o wykonanie rowu wzdłuż drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] i nr [...] stanowiącej własność K. G. — na całej długości posesji. K. G. wyraziła zgodę na wykonanie rowu wzdłuż działki ewidencyjnej nr [...] zgodnie ze sztuką budowlaną i spadkiem terenu. Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Wójt Gminy poinformował A. G. o zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i zawarciu umowy z wykonawcą robót budowlanych, której przedmiot obejmował między innymi wykonanie rowu odwadniającego o uzgodnionym przebiegu. W dniach 23 i 24 lipca 2013 r. na zlecenie Gminy wykonane zostało odwodnienie spornego odcinka drogi wzdłuż nieruchomości stanowiącej własność K. G. oraz w obrębie skrzyżowania ze szlakiem służebnym A. G.. Wójt Gminy decyzją z dnia 16 października 2013 r. umorzył postępowanie w uzasadnieniu wskazując, że wykonanie rowu odwadniającego wzdłuż działki ewidencyjnej nr [...] oraz odwodnienia liniowego 9 mb równolegle do drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] sprawiło, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 grudnia 2013 roku uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało na konieczność zgromadzenia przez organ I instancji materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na wskazanych nieruchomościach. Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji postanowieniem z dnia 19 marca 2014 r. powołał biegłego w zakresie hydrologii na okoliczność, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie w sytuacji odprowadzania wód opadowych i innych odpływających z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w S. na działki ewidencyjne o nr [...] i [...] obciążone służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...]. Biegły w sporządzonej opinii nie stwierdził zmiany kierunku spływu wód na dz. ew. [...] spowodowanych przez K. G.. Sposób wykonywania orki nie powodujezmiany kierunku spływu wody (bruzdy wykonano zgodnie z kierunkiem spływu wód i taki sposób orki był wykonywany od lat). W czasie wizji nie stwierdzono szkód na wykonanym szlaku drogowym spowodowanym spływem wód. Zdaniem biegłego w wyniku wykonania szlaku drogowego przez A. i S. G. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntów z gruntów rolnych na utwardzoną drogę, posiadającą szerokość 5m — co spowodowało zwiększony spływ wody. Biegły wskazał, że A. i S. G. winni we własnym zakresie ograniczyć spływ wód powierzchniowych poprzez ułożenia w poprzek szlaku korytek betonowych, prace winny być uzgodnione z właścicielami dz. ew. nr [...] i [...] oraz rowu, do którego te wody będą odprowadzane. Wójt Gminy, po wyjaśnieniu okoliczności sprawy i przyjęciu, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowym umorzył je. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 października 2014r . uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. SKO wskazało na konieczność powiadomienia właścicieli nieruchomości obciążonej służebnością drogi koniecznej - działki nr [...] i [...] -o toczącym się postępowaniu, umożliwiając im udział w sprawie. W dniu 27 stycznia 2015 r. wezwano strony postępowania na rozprawę administracyjną wraz z oględzinami biegłego. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, zawiadomieniem z dnia 17 marca 2015 r. poinformowano o zakończonym postępowaniu dowodowym i prawie stron, przed wydaniem decyzji, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ podkreślił również, że zgodnie z opinią biegłego nie wystąpiła żadna zmiana stanu wody na gruncie, ani w wyniku działań K. G., ani Wójta Gminy. Od tej decyzji A. G. wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedostateczne i stronnicze wyjaśnienie stanu faktycznego strony. Podniosła również, że postępowanie administracyjne toczące się w tej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły i stronniczy. Wskazała, że w niniejszym postępowaniu zostały wielokrotnie przekroczone rozsądne normy czasowe, warunkujące wydanie decyzji administracyjnej w terminach określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a., jak również naruszono prawo do informacji strony, uzależniające przedłużenie dokonania danej czynności od poinformowania jej o powodach przedłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie stwierdzono zmiany kierunku spływu wód na dz. ew. nr [...], spowodowanych przez K. G.. Sposób wykonywania orki nie powoduje zmiany kierunku spływu wody, gdyż wykonane bruzdy są wykonane zgodnie z kierunkiem spływu wód i taki sposób orki był wykonywany od lat. Mały rowek wykonany na dz. ew. [...] odprowadza wodę do istniejącego rowu przy drodze bitej w niewielkiej odległości od przepustu i nie może powodować ujemnego wpływu na grunty sąsiednie. Z opinii biegłego wynika również, że A. i S. G. wykonując szlak drogowy działali w określonych warunkach hydrologicznych i geomorfologicznych i przy wykonaniu szlaku winni dostosować sposób wykonania szlaku do istniejących warunków hydrologicznych. Spływ wody powierzchniowej następuje po znacznie nachylonym stoku. W czasie wizji nie stwierdzono również szkód na wykonanym szlaku drogowym spowodowanym spływem wód. Wykonany rów przy drodze bitej od pkt. 1 (na szkicu sytuacyjnym) do krzyżówki oraz korytka betonowe na granicy wykonanego szlaku drogowego i drogi bitej przez Wójta Gminy znacznie zabezpieczyły szlak drogowy przed napływem wód opadowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy, że K. G. nie zmieniła stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Należy podkreślić, iż w czasie oględzin nie stwierdzono szkód na szlaku drogowym powstałych w wyniku zalewania, jak również i A. G. nie wskazała takich szkód. W wyniku wykonania szlaku drogowego przez A. i S. G. nastąpiła zmiana sposobu "użytkowania gruntów z gruntów rolnych na drogę. Droga została utwardzona i posiada szerokość 5m, co spowodowało zwiększony spływ wody, który przedstawiono w obliczeniach. A. i S. G. winni we własnym zakresie ograniczyć spływ wód powierzchniowych poprzez (co wynika z opinii biegłego) ułożenia w poprzek szlaku korytek betonowych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzona przez organ ocena tego materiału dały dostateczną podstawę do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. G. podnosząc, że postępowanie było prowadzone stronniczo i przewlekle. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2015 r. rozszerzono zarzuty skargi stwierdzając, że decyzja została wydana w sposób powierzchowny bez dostrzeżenia istoty sprawy. Organy prowadzące postępowanie oparły się na opinii jednego biegłego, choć już na wcześniejszym etapie skarżąca podnosiła, że jest on stronniczy, a wydane przez niego opinie nie są obiektywne. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy umarzająca postępowanie o naruszenie stosunków wodnych w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie (działce nr [...]) ze szkodą dla działek nr [...] i nr [...]. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać przede wszystkim należy, iż niniejsza sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych. Organ administracji do którego kierowanie są wnioski o wszczęcie postępowania o różnym charakterze, w zakresie własnej kompetencji może wszcząć różne sprawy (kończone różnymi decyzjami) a w sprawach do rozstrzygnięcia których nie ma kompetencji, przekazywać wnioski do organów właściwych. Zakres sprawy jaką organ daną decyzją rozstrzyga, jest dla sądu obligujący. Sąd może kontrolować jedynie legalność tego aktu a nie to czy załatwia on wszystkie kierowane do organu wnioski. Jeżeli strona uważa, że nie wszystkie sprawy w jakich od organu administracji domagała się rozstrzygnięcia, zostały załatwione daną decyzją, ma środki prawne w postaci skargi na bezczynność organu w sprawach nie załatwionych (nieobjętych) tą decyzją. W sprawie rozpoznawanej przez sąd organ wydał decyzje w postępowaniu zainicjowanym pismem Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 13 lutu 2013 r. złożonym na podstawie art. 182 K.p.a. w którym domagał się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez właściciela działki nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i nr [...]. Taki był też zakres przedmiotowy postępowania a skarżona decyzja postępowanie to zakończyła. Jeżeli skarżąca domagała się także innych czynności Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. (dalej: ustawa), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przepis art. 29 ust 3 przesądza, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości nie uprawnia organów administracji do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 29 ust 3 ustawy tj. decyzji o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom a kierowanych do sprawcy naruszeń. Elementem koniecznym do podejmowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie jest ustalenie, iż naruszenie stosunków wodnych wód powoduje niekorzystne zmiany na gruntach sąsiednich tj. nieruchomościach należących do innych podmiotów niż sprawca naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11 LEX nr 1138839, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 LEX nr 1138468, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Rz 393/11 LEX nr 1153201. Tym bardziej nie można mówić o konieczności nałożenia na właściciela obowiązków o których mowa w art. 29 ust 3 ustawy, jeżeli organ ustala, iż żadna zmiana stosunków wodnych na działce której postępowania dotyczy nie nastąpiła a ewentualne szkody jakie w związku ze spływem wód wynikają dla innych działek mają charakter naturalny, związany z ukształtowaniem terenu i stosunkami wodnymi jakie na tym terenie występują, bez ingerencji ich właścicieli czy też jeżeli ustali, że szkody wywołane spływem wody powodowane są działaniem właściciela terenu na którym szkody te występują. W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się wykazać tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności wykaże. Często bowiem ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz i badań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, organ administracji - Wójt Gminy w sprawie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i nr [...] dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu postępowań wodnoprawnych M. J. który wydała w sprawie opinię. W oparciu o tą opinię organ ustalił, iż właściciel działki nr [...] nie dopuścił się naruszenia stosunków wodnych. Nie zostały na tej działce wykonane żadne prace które zmieniły by ukształtowanie terenu czy też zmieniły kierunek naturalnego spływu wód a szkody jakie wynikają w związku z tym (naturalnym spływem wód) dla działek nr [...] i nr [...] są skutkiem wykonania drogi gruntowej przez skarżącą tj. utwardzeniem terenu na znacznej szerokości i długości, na znacznie nachylonym stoku (13 %) co spowodowało zwiększony spływ wody w stosunku do poprzednio rolniczo wykorzystywanego terenu, co poparł stosownymi obliczeniami. Zdaniem sądu opinia ta oparta o wiedzę biegłego oraz jego obserwację w terenie oraz dokumentacją zdjęciową jest miarodajna i dawała organowi pełne podstawy by dokonać ustaleń w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie - tym bardziej, iż w sprawie nie zostały przeprowadzony z inicjatywy strony skarżącej żadne dowody które by ustalenia biegłego mogły podważać. Zdaniem sądu decyzje organów obu instancji były zatem prawidłowe, gdyż oparte na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Sama skarżąca zresztą nie wskazywała na żadne fakty mające świadczyć o tym że właściciele działki [...] stosunki wodne naruszyli tj. zmienili ukształtowanie tej działki czy też wykonali urządzenia, które przekierowały by spływu wody ze szkodą dla działek nr [...] i nr [...]. Z treści pism zalegających w aktach administracyjnych wynikało by, że skarżąca nie tyle domaga się podjęcia działań przez właścicieli działki nr [...] ale spodziewa się działań ze strony organów samorządowych, które w konsekwencji doprowadzą do poprawy stosunków wodnych ja jej działce. Stanowisko takie wykracza poza ramy niniejszego postepowania, które jak mowa o tym wyżej dotyczyło naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i nr [...] a wobec ustalenia przez organy, że do działania takiego niedoszło – postępowanie stało się bezprzedmiotowe, decyzja o jego umorzeniu jest więc decyzją prawidłowa. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.