II SA/Kr 1154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. Staszica w Krakowie postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę. 1. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] r. z dnia 30 października 2015 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę hali sportowej z zapleczem socjalno-szatniowym oraz trybunami (...) – jako dobudowa budynku [...] przy ul. [...] w K.. W związku z powzięciem przez Akademię [...] w K. (dalej A. ) informacji o wydaniu powyżej wymienionej decyzji, Uczelnia ta wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania we wskazanej sprawie, a także o udostępnienie akt tej sprawy oraz udzielenie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich akt. 2. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 8 lutego 2018 r. (znak [...]) wydanym na podstawie art. 73 par. 1 K.p.a, art. 74 par. 2 K.p.a. i art. 123 K.p.a., orzekł o odmowie umożliwienia A. przeglądania akt postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta K. z 30 października 2015 r. Wskazał, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym udział w postępowaniu w charakterze strony i wnioskodawcy nie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy. Podkreślił, że A. domagając się wznowienia postępowania uzasadniała interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę faktem nabycia udziału w działce nr [...] obr. [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Czynność ta miała miejsce w dniu 28 września 2016 r. tj. wiele miesięcy po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (30 października 2015 r.). Podkreślił zarazem Prezydent Miasta K., że postępowanie w przedmiocie wznowienia powyższego postępowania zostało umorzone decyzją z dnia 1.12.2017 r. (nr [...]) właśnie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Decyzja ta nie jest ostateczna. 3. Zażalenie na to postanowienie wniosła Akademia [...] w K.. 4. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30 października 2015 r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę dla opisanego wyżej zamierzenia budowlanego. Podkreśłał Wojewoda, że odmawiając udostępnienia akt sprawy, organ I instancji przyjął, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, gdyż nabył udział we współwłasności działki nr [...] po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nabycie to nastąpiło od osoby, która również nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu. Wg organu odwoławczego, nie jest trafne stanowisko Prezydenta Miasta K., iż skoro A. nie było współwłaścicielem działki sąsiadującej z planowaną inwestycją w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W ocenie organu II instancji, przeszkodą uwzględnienia żądania wniosku (udostępnienia akt sprawy) jest to, że nieruchomości, które wskazał wnioskodawca na uzasadnienie własnego interesu prawnego - nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, której projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z 30 października 2015 r. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że inwestor nie planuje inwestycji, ani żadnych robót budowlanych na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w K.. Planowana inwestycja – w ocenie Wojewody - nie powoduje zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania wskazanych działek, jak również nie wpłynie na ograniczenie sposobu ich zagospodarowania, czy użytkowania (art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego). Podkreślił organ odwoławczy, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.). W świetle zaś przepisów Prawa budowlanego, inwestycja polegająca na budowie hali sportowej z zapleczem socjalno-szatniowym oraz trybunami przy budynku [...] nie oddziałuje na działki, które wskazane zostały powyżej. Brak interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców tych nieruchomości w niniejszej sprawie (art. 28 ust. 2 Prawa budowanego) skutkuje odmową udzielenia możliwości wglądu w akta organów administracji architektoniczno-budowlanej. 5. Skargę do WSA w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Wojewody z dnia 11.07.2018 r. wniosła A. w K.. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., ze względu na niewyjaśnienie stanu sprawy przez skarżony organ, nierozpatrzenie i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów oraz błędne ustalenia faktyczne "co do posiadanego sprzętu i możliwości technicznej organu I instancji", 2) art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta K. ze względu na niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego i błędne ustalenie istotnego dla sprawy stanu faktycznego, 3) brak zamieszczenia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia jakichkolwiek ustaleń wskazujących, iż A. nie jest stroną postępowania ze względu na oddziaływanie na teren będący jej własnością w trakcie trwania postępowania (działki nr [...] i [...]), 4) art. 136 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów, o co wnioskowała A. w zażaleniu, 5) art. 138 § l pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia, 6) niezastosowanie w sprawie: § 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie), § 19 ust. 1 rozporządzenia, § 23 rozporządzenia, § 25 rozporządzenia, § 31 ust 1 rozporządzenia, § 36 rozporządzenia, § 2 rozporządzenia w związku z odziaływaniem akustycznym inwestycji na działkę (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r, II OSK 1994/11), w zw. z § 323 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym jego § 3 pkt 3, § 177, § 185 ust. 1, § 186, błędne uznanie, iż z racji nabycia przez A. udziałów w działce nr [...] po dacie uprawomocnienia się decyzji w sprawie, A. nie przysługuje prawo do wglądu w akta sprawy po jej zakończeniu, co stanowi rażące naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. Takie uznanie oznacza, że nowy właściciel nieruchomości nie ma prawa do wglądu w akta spraw dotyczących tych nieruchomości, a zakończonych przed jej nabyciem i to pomimo, iż wydane w tych sprawach akty prawne dotyczą jego obecnego interesu prawnego poprzez np. możliwość konsumpcji tych decyzji (np. realizacji budowy, w ramach której zapewniony miał być interes właściciela nieruchomości). Powyższe stanowi naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Skarga zawierała żądanie uchylenia zaskarżonych postanowień oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i wniosków zażalenia, które powoływało przepisy świadczące o tym, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości A. . Akcentowała skarga, że odległość działki [...] od terenu inwestycji powoduje ograniczenia w potencjalnym przeznaczeniu działki strony skarżącej, np. pod budowę stacji paliw lub specjalistyczny parking albo pod pewne typy laboratoriów. Winno to być przedmiotem analizy organu, który powinien także wskazać, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich np. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) np. należących do A. działek nr [...] i [...]. Zgodnie z opinią ZIKiT dostęp do inwestycji odbywać się ma poprzez drogi wewnętrzne, które stanowią własność A. . Skarga wskazała, że nie cała ul. [...] jest drogą publiczną. Część tej drogi stanowi własność Uczelni. Obszar inwestycji mógłby posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej jeśli wnioskodawca uzyskałby taki dostęp własnymi drogami wewnętrznymi lub dysponowałby stosowną służebnością. Podnosiło także A. , że Wojewoda nie wydał decyzji o stwierdzeniu, że działka nr [...] (ul. [...]) przeszła na własność Państwa z dniem 1.01.1999 r. Wg księgi wieczystej, działka ta stanowi własność Uczelni. Konieczne było także ustalenie organu, jaki odcinek wskazanej ulicy został zaliczony do dróg publicznych. W ocenie strony skarżącej, jedynie początkowy odcinek tej ulicy (100 m) stanowi drogę publiczną. 6. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną kontrolowanych przez sąd w tej sprawie aktów administracyjnych był art. 73 par. 1 i art. 74 par. 2 K.p.a. Przepis art. 73 par. 1 K.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Stosownie do art. 74 par. 2 K.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy (...) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że prawo wglądu w akta sprawy ustawodawca przewiduje wyłącznie dla strony postępowania. Ustalenia zaś kręgu stron dokonuje orzekający w postępowaniu głównym organ administracji publicznej, mając na uwadze stosowne regulacje, w tym materialnoprawne, będące podstawą wydawanego rozstrzygnięcia. W ocenianym przypadku dostrzec należy, iż organ I instancji odmówił A. wglądu do akt zakończonej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę hali sportowej przyjmując, że tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, uzyskany został przez wnioskodawcę już po wydaniu pozwolenia na budowę. Z kolei organ II instancji, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy uznał, że nieruchomości, które wskazał wnioskodawca celem wykazania własnego interesu prawnego (działki nr [...] i [...]) nie znajdują się w obszarze odziaływania objętej pozwoleniem na budowę hali sportowej. W ocenie organu odwoławczego, zamierzenie budowlane nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania działek wnioskodawcy, ani nie wpłynie na ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Nadto zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta K. nieostateczną decyzją z dnia 1.12.2017 r., rozpatrując sprawę wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, umorzył to postępowanie (wznowieniowe) przyjmując, że A. nie przysługuje legitymacja do żądania wznowienia postępowania we wskazanej sprawie. Podkreślić zatem trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego, choć nieostateczna, w istocie zawiera już negatywne rozstrzygnięcie organu administracji, co do legitymacji procesowej strony skarżącej w tzw. postępowaniu "głównym". Tego rodzaju postępowaniem w analizowanym przypadku jest bowiem kwestia wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30.10.2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali sportowej [...] w K.. Skoro w ramach postępowania zarówno w trybie zwykłym (zakończonym ostateczną decyzją), jak i nadzwyczajnym (wznowieniowym) A. nie uzyskała statusu strony, to tym bardziej nie mogło to być możliwe w tzw. postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 K.p.a. W tym bowiem postępowaniu, organ administracji nie może dokonywać odmiennych ustaleń, co do kwestii legitymacji procesowej, w której to kwestii wypowiedział się już w innych, wskazanych wyżej postępowaniach. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a. i prawo wglądu w akta sprawy, nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń, co do legitymacji procesowej strony. Postępowanie wpadkowe, którego przedmiotem jest prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. (kontrolowane w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej) nie jest postępowaniem "w sprawie", nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii, jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. To postępowanie wpadkowe, wszczęte z inicjatywy podmiotu nieuznanego przez organ administracji za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron identyfikujących daną sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 7.03.2018 r.; sygn. akt II GSK 3460/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6.02.2018 r.; sygn. akt II SA/Kr 1507/17). W tym też kontekście podkreślić trzeba, iż własność przysługująca stronie skarżącej nieruchomości – tj. działki nr [...] oraz [...] i [...] – także nie kreowała dla A. statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, które zakończone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30.10.2015 r. Także prawo własności działki [...] (w której udział nabyła A. w dniu 28.09.2016 r.) nie dawało samodzielnie poprzedniemu jej właścicielowi statusu strony postępowania. Skoro więc uprawnienie do wglądu w akta sprawy jest pochodną statusu strony postępowania (art. 73 par. 1 K.p.a.), to mając na uwadze przedstawione rozważania, tytuł prawny do wymienionych wyżej działek nie mógł wpłynąć na odmienną ocenę kwestii legitymacji procesowej w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Podkreślić zarazem należy, że podmiotom niemającym statusu stron postępowania, przysługuje uprawnienie do zapoznania się z aktami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330). Z treści wniosku A. z dnia 19.02.2016 r. wynika, że pełnomocnik Uczelni w trybie powołanej ustawy, zwrócił się do organu administracji publicznej o udostępnienie akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę hali sportowej [...]. Przedstawione powyżej rozważania stanowią zarazem zajęcie stanowiska wobec zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania, że bezpodstawne było zakwestionowanie legitymacji strony skarżącej w ocenianym postępowaniu. Ponowić bowiem należy stwierdzenie, iż uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są wyłącznie następstwem uznania danego podmiotu za stronę. Zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak i w trybie nadzwyczajnym, A. nie zostało uznane za stronę. Jak zaś wyżej wskazano, kwestionowanie tego stanowiska w sprawie wpadkowej prowadzonej w oparciu o art. 73 par. 1 K.p.a. nie jest możliwe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302) sąd orzekł o oddaleniu skargi.