II SA/Kr 1155/22

Kraków, dnia 4 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" postanawia odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" . Przedmiotową uchwałę zaskarżono w części t.j. w zakresie § 22 ust. 3 pkt 3, § 23 ust. 3 pkt 3, § 24 ust. 3 pkt 2 lit. c) i § 39 ust. 3 pkt 2 Uchwały. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym; b. ustalenia zakazów pośrednich lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegająee na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3. art. 46 ust. 1 -2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. -Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art.15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2070, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE"); 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. -Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do zarzutów skargi, jednakże na wstępie podniósł okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi. Wskazano bowiem, że skarżąca ponowiła swoją skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny GadomskiegoII", którą poprzedziła pismem pt. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 20 lipca 2022 r. Chronologia podjętych przez Skarżącą czynności sądowych w odniesieniu do planu "Kliny Gadomskiego II" przedstawiała się następująco. Spółka [...] sp. z o.o. 2 września 2021 r. skierowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 21 października 2021 r. (data wpływu: 25 października 2021 r.) [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 1331/21 stwierdził nieważność §7 ust. 2 pkt 2 oraz §10 pkt 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały. Wyrok sądu I instancji nie jest prawomocny. 31 marca 2022 r. spółka [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 1331/21. 20 lipca 2022 r. (data wpływu: 21 lipca 2022 r.) [...] sp. z o.o. wniosła do Rady Miasta Krakowa ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 7 września 2022 r. (data wpływu: 8 września 2022 r.) [...] sp. z o.o. złożyła ponowną skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 58 §1 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli: - sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie zachodzi kumulacja tych dwóch przesłanek, gdyż sprawa ze skargi [...] sp. z o.o na skarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa jest rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek złożenie przez Skarżącą [...] sp. z o.o.) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 1331/21, zatem jest wtoku (art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a). Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, wymagany zgodnie z przepisami środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a każde jego następne pismo nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi odpowiednik środka odwoławczego, który na dane rozstrzygniecie można wnieść tylko jeden raz. W świetle tego, przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać wezwanie odnośnie tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Niedopuszczalne jest zatem traktowanie instytucji wezwania jako czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych wobec tego może być powtarzana wielokrotnie (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003/1/2; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08, System Informacji Prawnej LEX nr 514301). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jako, że skarżona uchwała została przyjęta przed rokiem 2017 r. warunki dopuszczalności skargi zostały określone w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu sprzed nowelizacji skargę na uchwałę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W tym miejscu Sąd zauważa, że skarżąca składała już skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II", którą poprzedziła pismem pt. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 2 września 2021 r. Wiadomo o tym Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1331/21). W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 1331/21stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 2 pkt 2 oraz § 10 pkt 3, zaś w zakresie skargi na § 10 pkt 3, § 15 ust. 9 pkt 3 in fine skargę oddalił. Wyrok WSA z 9 lutego 2022 r. został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i na chwilę obecna nie jest prawomocny. Składając niniejszą skargę skarżąca także poprzedziła ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (k. 16 sądowych akt sprawy). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością, która przysługuje danemu podmiotowi - w odniesieniu do danego aktu - wyłącznie jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzącego od tego samego podmiotu, są bezskuteczne - nie są one wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob.m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 227/13, LEX nr 1282955; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2737/12, LEX nr 1239443; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12, LEX nr 1332330 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, LEX nr 1138034). W świetle powyższego nie należy instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w d. art. 53 § 2 p.p.s.a. traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Odmienne rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi - na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa - w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako surogat środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 683/14). Skoro zatem ten sam podmiot może tylko raz wezwać do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do tego samego aktu prawa miejscowego, kolejne wezwanie jest bezskuteczne i nie otwiera drogi do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Droga ta zamknęła się bowiem wraz ze złożeniem skargi po pierwszym wezwaniu. Tym samym skarga jest niedopuszczalna. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżąca skarży uchwałę w innym zakresie, niż za pierwszym razem. To nie zagadnienie powagi rzeczy osądzonej stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi, lecz brak drogi sądowej w związku z bezskutecznością kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które jako takie nie otwiera terminu do wniesienia skargi. Podkreślenia wymaga, że taka interpretacja pozostaje w zgodzie z fundamentalną zasadą pewności prawa i uniemożliwia wielokrotne skarżenie przez ten sam podmiot tego samego aktu prawa miejscowego, który jest aktem zawierającym normy kształtujące sytuację prawną wielu podmiotów, nie tylko skarżącego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli jest niedopuszczalna z innych przyczyn, niż te wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji postanowienia.