II SA/Kr 1170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu N. na postanowienie Wojewody z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Starosta wydał w dniu 22 lutego 2013 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...], dotyczącej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] km 16+180.00 do km 16+662.00 - odbudowa mostu na potoku [...] w km 8+840.00 w miejscowości [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] km 16+500.00" i stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, własności nieruchomości stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej pow. 0,0165 ha objętej księgą wieczystą nr [...] (powstałą z podziału działki [...]) położoną w O.. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem 3 kwietnia 2013 r. Wojewoda wydał w dniu 31 października 2013 r. postanowienie nr [...], w którym wyznaczył Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Prezydent Miasta zawiadomił strony pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. o wszczęciu i jednocześnie o przesunięciu terminu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą przez Powiat z mocy prawa - w trybie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarząd Powiatu w dniu 9 lutego 2015 r. wniósł do Prezydenta Miasta zawieszenie postępowania znak: [...]. Jednocześnie poinformował, że Starosta złożył wniosek do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]). Organ wskazał również, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła pas drogowy drogi wojewódzkiej, nie mogła zatem stanowić mienia gminnego oraz nadmienił, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody umożliwi dokonanie właściwej regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wynikającej z przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku Prezydent Miasta wydał w dniu 11 marca 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 kpa, postanowienie znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu wydania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent podał, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a zatem konieczne jest zawieszenie postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, co stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. W zażaleniu na ww. postanowienie Wójt Gminy [...] zarzucił, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz żądał jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że o tym, czy w konkretnej sprawie występuje zagadnienie wstępne, należy wnioskować na podstawie okoliczności tej sprawy przy uwzględnieniu materialnych przesłanek wynikających z przepisu stanowiącego podstawę decyzji. Podkreślił, iż w sprawie podstawę decyzji stanowił art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W tej sytuacji rzeczą organu prowadzącego postępowanie w sprawie odszkodowania, jest ustalenie właściciela nieruchomości, któremu na skutek decyzji o zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, z mocy prawa, zostało odjęte prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Żalący się podkreślił, że ustaleń tych należy dokonać wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w tym dniu właścicielem nieruchomości pozostawała Gmina [...]. Ponadto zaznaczył, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Gmina [...] była ujawniona w dziale II KW nr [...] jako właściciel, a z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wynika, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych) oraz art. 8 powołanej ustawy stanowi, iż rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, a w księdze wieczystej nr [...] nie ma żadnych wpisów wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Wójta, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę prawa własności Gminy [...], wydanej przez Wojewodę, nie obala domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych i nie było tym samym podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Wójt podniósł, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której nie jest możliwym wydanie decyzji ze względu na nieustalony stan własności, a zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z 11 marca 2015 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na mocy artykułu 97 § 1 pkt 4 kpa, a zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie musi być w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślił, że NSA wskazał w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, iż organ, przed którym toczy się postępowanie, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność jednoznacznego stwierdzenia czy istniał bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta znak: [...], a zainicjowaną wnioskiem Powiatu sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...]. Wojewoda uznał, że brak było takiego bezpośredniego związku i podkreślił, iż w dniu orzekania w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody znak: [...] i decyzja ta, jako wyposażona w atrybut ostateczności, wiąże erga omnes, co jest zgodne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2297/99. Wojewoda przytoczył także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. I SA/Wa 2128/13 zawierający obszerną analizę kwestii związku przyczynowego jako jednej z istotnych przesłanek uzasadniających zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z wywodem sądowym zawartym w tym wyroku, Wojewoda zauważył, iż w sprawie objętej zaskarżonym postanowieniem trudno mówić o zaistnieniu związku przyczynowo - skutkowego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Wojewoda dodał również, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...] i stosownie do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej objęty jest domniemaniem jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i rodzi wynikające z powyższego skutki prawne, w oparciu o które mogą być kształtowane stosunki prawne oraz rozstrzygane sprawy administracyjne. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł Zarząd Powiatu. W uzasadnieniu podniesiono argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 11 marca 2015 r. znak: [...]. Ponadto wskazano, że przesłankami zagadnienia wstępnego, które muszą wystąpić łącznie, są: wyłonienie się zagadnienia wstępnego w toku postępowania; rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji lub sądu; zagadnienie wstępne wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda zanegował istnienie ostatniej z ww. przesłanek. Podkreśliła także, iż w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym konieczne jest ustalenie prawa własności spornej nieruchomości w celu dochodzenia odszkodowania, gdyż nie można dopuścić do stanu, w którym podmiot niebędący właścicielem nieruchomości będzie uczestnikiem postępowania odszkodowawczego. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane z naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie tego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Aby mogło dojść do sądowej kontroli aktu administracyjnego, zgodnie z ww. przepisami, Sąd musi stwierdzić, czy na zaskarżony akt przysługuje w ogóle skarga do sądu administracyjnego. Dlatego w pierwszej kolejności Sąd rozważał kwestię dopuszczalności skargi na postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy orzekając bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (odmiennie niż w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 721/15, II SA/Kr 1225/15 i II SA/Kr 1405/15) uznał, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Stanął bowiem na stanowisku, że dopuszczalność skargi na zaskarżone postanowienie Wojewody nie może być rozstrzygana przez pryzmat procesowych skutków rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a istotna jest treść rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji, czyli zawieszenie postępowania. Takie właśnie było rozstrzygnięcie zawarte w postanowienia Prezydenta Miasta, który to organ orzekł w dniu 11 marca 2015 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego pod znakiem: . Na takie postanowienie, zgodnie z art. 101 § 3 kpa, przysługiwało zażalenie, a zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem wydanym w wyniku rozpatrzenia przysługującego środka zaskarżenia. Dlatego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę uznał, że na tego rodzaju postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś kryterium dopuszczalności zażalenia powinno być badane w odniesieniu do postanowienia organu I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi i poddał skargę kontroli merytorycznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania, mają oczywiście przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane. Postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały kontrolowane przez Sąd postanowienia w przedmiocie zawieszenia, dotyczyło ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu zrealizowania inwestycji w postaci drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do tego przepisu organ prowadzący postępowanie powinien ustalić właściciela nieruchomości, któremu na skutek decyzji o zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, z mocy prawa, zostało odjęte prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Z brzmienia tego przepisu można również wysnuć wniosek, że ustaleń tych należy dokonać na podstawie stanu nieruchomości istniejącym w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W realiach rozpatrywanej sprawy w tym dniu właścicielem nieruchomości była Gmina [...], która w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nr [...]. Art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, czyli przepis ten ustanawia tzw. domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. To domniemanie, stosownie do art. 8 ww. ustawy, wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że w księdze wieczystej nr [...] nie zostały umieszczone żadne wpisy wyłączających rękojmię wiary publicznej tej konkretnej księgi wieczystej, a okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę prawa własności Gminy, nie obala domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych. Zatem w zaistniałej sytuacji nie zachodziła w sprawie sytuacja uniemożliwiająca wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ze względu na nieustalony stan własności. Organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien rozstrzygnąć kwestię kręgu stron na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] i brak było podstaw do przyznawania statusu strony innemu podmiotowi niż ujawniony w tej księdze wieczystej, czyli Gminie [...]. Dlatego Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie było samym podstaw do zawieszenia postępowania. Gdy bowiem treść księgi wieczystej nie pozostawia wątpliwości co do właściciela wywłaszczonej nieruchomości, to ewentualna zmiana w zakresie prawa własności w przyszłości nie może być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której nie jest możliwym wydanie decyzji ze względu na nieustalony stan własności. Wojewoda trafnie uznał więc, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta znak: [...], a zainicjowaną wnioskiem Powiatu sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 6 marca 1991 r. znak: [...] nie istnieje tego rodzaju bezpośredni związek przyczynowy, który uzasadniałby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić trzeba też, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody znak; [...] i decyzja ta, jako wyposażona w atrybut ostateczności, może stanowić podstawę do kształtowania stosunków prawnych i rozstrzygania spraw administracyjnych. W świetle powyższych rozważań za niezasadny uznać należało zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podczas kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania ani też naruszenia prawa materialnego. Skoro zaś zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.