II SA/Kr 1175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 maja 2014 r. (znak: ....) na podstawie art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: p.b. z 1974r.) nakazano inwestorowi T.R. "rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu o wymiarach 6,00 m x 3,50 m na działce nr [....] przy ul. [....] w G". W uzasadnieniu organ I instancji, wskazał, iż w związku z budową spornego obiektu ok. roku 1980 właściwym jest prowadzenie niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. (powyższe zostało ustalone m.in. w oparciu o zalegające w aktach sprawy zdjęcia lotnicze z roku 1987, 1997 i 2003 - karta 89-91 akta PINB). Do przyjęcia wskazanego trybu odsyła treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zgodnie z którym: "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wdrożył procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż ustalono, że budowa przedmiotowego garażu została wykonana niezgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez PINB (23 maja 2014r.) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) dla miasta G. zatwierdzonego uchwałą nr 362/XXXIX/2005 Rady Miasta G. z dnia 29 września 2005r. (Dz.U. Województwa [....] z 2005r. Nr 621, poz. 4257), ww. działka nr [....] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 4.KS, 1.KDgp - tereny komunikacji, gdzie cyt. "Dopuszcza się realizacje stałych garaży". Dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu, organ administracyjny wskazał na interpretację zawartą w piśmie Urzędu Miasta G. z dnia 17 marca 2014r. cyt.: "stały garaż to taki, który jest samodzielnym obiektem budowlanym z wyłączną funkcją (przeznaczeniem) garażu, trwale związanym z gruntem, posiadającym fundamenty i dach". Podczas przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2014r. kontroli PINB ustalił, iż przedmiotowy garaż nie posiada fundamentów i nie jest trwale połączony z gruntem. Posadowiony jest na trylince ułożonej pod każdym narożnikiem i w połowie długości ścian podłużnych. Mając powyższe na uwadze uznano, że wobec nie spełnienia przesłanki warunkującej legalizację obiektu budowlanego (określonej w art. 40 u.p.b. z 1974r.) zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, legalizacja przedmiotowego garażu była nie możliwa. W wyniku rozpatrzenia odwołania T.R. , MWINB decyzją z dnia 10 lipca 2015r., nr [....] , działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając a podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wykonanie przedmiotowego garażu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki bez wdrażania procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, MWINB w K. potwierdził, iż Prawo budowlane z 1974r. nie zawierało legalnej definicji budynku. Przepis art. 2 ust. l, 2 i 3 stanowił jedynie, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 4 p.b. z 1974r. stanowił zaś, że zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz rodzaje robot budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia określał właściwy minister. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8 , poz. 48 z późn. zm.), przewidywało w § 44 ust. 2, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. W związku z powyższym, w ocenie MWINB żaden przepis ww. rozporządzenia nie zwalniał od uzyskania pozwolenia na budowę obiektu z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie (garaż), a tylko takiego zakresu normatywnego (określenia rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) dotyczyła delegacja ustawowa z art. 28 ust. 4 p.b. z 1974r. Dlatego zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 1974r., na którego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia. Stąd też podnoszony przez skarżącego zarzut niewłaściwego zastosowania przez PINB definicji budynku zaczerpniętej z ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, jakkolwiek stanowi uchybienie organu I instancji, to nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Z uwagi jednak na powołanie przez PINB niepełnej podstawy prawnej, MWINB w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa korzystając z kompetencji reformatoryjnych uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej prawnej orzekając na nowo w tym zakresie. Skargę od powyższej decyzji wniósł T.R. , zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 15 kpa polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji w II instancji na podstawie innych przepisów prawa, - przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 pkt 1 kpa polegające na naruszeniu przepisów o właściwości organów poprzez wydanie decyzji w II instancji na podstawie innych przepisów prawa, - przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6 kpa, polegające na naruszeniu zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji na podstawie interpretacji pojęcia "stały garaż" dokonanej przez Urząd Miejski w G. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Mienia Komunalnego, podczas gdy w ocenie skarżącego wykładni autentycznej zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199) winna dokonać Rada Miasta G. , - dokonaniu wadliwej wykładni art. 37 ust 1 Ustawy z 24.10.1974r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz postanowień Planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. zatwierdzonego uchwałą nr 362/XXXlX/2005 Rady Miasta G. z 29.09.2005r., zgodnie z którym działka nr [....] położona w G. przy ul. [....] , obręb G. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 4.KS.1 KDgp - tereny komunikacji, gdzie dopuszcza się realizację stałych garaży z pominięciem argumentu a fortiori w odmianie a maiori ad minus, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8 kpa, polegające na niepełnym powołaniu podstawy prawnej decyzji, a to braku wskazania źródeł publikacji aktów prawnych będących podstawą decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są uzasadnione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja - w przekonaniu Składu orzekającego w niniejszej sprawie - narusza przepis obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W zakresie stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów administracyjnych, iż budowa przedmiotowego obiektu – garażu o konstrukcji stalowej – wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor nie wnosił i nie uzyskał takiej decyzji. Zatem zasadnie organy administracyjne przyjęły, że przedmiotowy obiekt wybudowana został w warunkach tzw. samowoli budowalnej. W tego rodzaju samowoli zastosowanie winien znaleźć art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji prawidłowo stanowił więc art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie, z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (LEX nr 1404021) z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne ustaliły, że zarówno plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr 157 1647 68 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 lipca 1968r. (wg stanu na rok 1980), jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. zatwierdzonego uchwałą nr 362/XXXIX/2005 Rady Miasta G. z dnia 29 września 2005r. (Dz.U. Województwa [....] z 2005r. Nr 621, poz. 4257), nie dopuszczały budowy garażu. Zgodnie bowiem z zapisami pierwszego z ww. planów, działka nr [....] płożona w G. , przeznaczona była pod zieleń parkową wzdłuż [....] jako główne dojście spacerowe do terenów [....] - symbol z planu B13 ZP (.k.38). Natomiast w planie uchwalonym w dniu 29 września 2005r., ww. działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 4.KS, 1.KDgp - tereny komunikacji, gdzie tylko cyt. "dopuszcza się realizację stałych garaży". Mając powyższe na uwadze, organy administracyjne uznały, że przedmiotowy obiekt nie jest garażem stałym, gdyż nie jest trwale połączony z gruntem, a zatem jego lokalizacja w tym terenie jest niedopuszczalna. W ocenie sądu kwestia dotycząca ustaleń zgodności obiektu z m.p.z.p. miała zasadnicze znaczenie dla wydanego w prawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowy obiekt jest garażem stałym czy nie. Ustalenie, że przedmiotowy obiekt nie jest garażem stałym, bo nie jest trwale związany z gruntem należało ocenić jako przedwczesne. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, o tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna obiektu mogą świadczyć o tym, że stanowi on trwale związany z gruntem wolnostojący obiekt. To właśnie wielkość obiektu podyktowana względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, iż inwestor określił obiekt jako tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. (vide wyr. WSA w Bydgoszczy z dnia 3.04.2013r., sygn. akt II SA/Bd 1237/12, wyr. WSA w Warszawie z dnia 22.10.2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1299/12, wyr. WSA w Poznaniu z dnia 18.07.2012r., sygn. akt IV SA/Po 356/12). W rozpoznawanej sprawie nie można zatem twierdzić, że objęty nakazem rozbiórki garaż, nie jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, gdyż o tym nie przesądza to czy posiada on dach i fundament i czy jest on zagłębiony w ziemi, nie decyduje też o tym technika i technologia w jakiej konstrukcja ta jest wykonana. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 15 maja 2009r. II OSK 811/08). Inaczej mówiąc, o tym czy dany budynek jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują o tym jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje uczestników procesu budowlanego do brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Nie sposób zatem podzielić wniosku organów administracyjnych, że przedmiotowy obiekt – garaż – nie jest garażem stałym o jakim mowa w uchwale nr 362/XXXIX/2005 Rady Miasta G. z dnia 29 września 2005r. (Dz.U. Województwa [....] z 2005r. Nr 621, poz. 4257) dla obszaru oznaczonego symbolem 4.KS, 1.KDgp - tereny komunikacji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko z tego powodu. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego powinien dokonać prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, mając na uwadze wyżej poczynione wskazania Sądu w kontekście art.37 ust.1. pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. prawo budowalne. Odnośnie innych zarzutów skargi tj. naruszenia art.15 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.6 i 8 k.p.a. uznać należy, że są one całkowicie bezzasadne. Podsumowując, w niniejszej sprawie nie dokonano ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.