II SA/Kr 1176/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2025 r. sprzeciwu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 sierpnia 2025 r., znak: K.RUZ.4219.1.24.2024 w przedmiocie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki N. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w K. kwotę 100 (słownie sto) zł tytułem zwrotu kosztów 'postępowania. Przedmiotem sprzeciwu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w K. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW Wody Polskie z dnia 11 sierpnia 2025 roku, znak: K.RUZ.4219.1.24.2024, którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ. 1.4210.227.2023.MG z dnia 29 sierpnia 2024 r. odmawiającej ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki N. (przy działce nr [...] w P. , gm. K.) na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej, udzielonego decyzją Starosty Proszowickiego znak: RDP/6223/5/2003 z dnia 23.05.2003r. oraz przeniesionego na inny podmiot decyzją Starosty Proszowickiego znak: ROŚ.6341.11.12 z dnia 02.08.2012r. i zmienionego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ.1.421.100.2019.MR z dnia 28.11.2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ Pierwszej Instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW Wody Polskie decyzją z dnia 29 sierpnia 2024r. znak: KR.ZUZ.1.4210.227.2023.MG, odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki N. (przy działce nr [...] w P. gm. K.) na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej, udzielonego decyzją Starosty Proszowickiego znak: RDP/6223/5/2003 z dnia 23.05.2003r. oraz przeniesionego na inny podmiot decyzją Starosty Proszowickiego znak: ROŚ.6341.11.12 z dnia 02.08.2012r. i zmienionego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ.1.421.100.2019.MR z dnia 28.11.2019 r. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołał się pan S. B., reprezentowany przez pełnomocnika pana J. M. wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i wydanie decyzji o ustaleniu kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do dnia 31 grudnia 2043., ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I Instancji. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody Polskie z dnia 11 sierpnia 2025 roku, znak: K.RUZ.4219.1.24.2024 uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ. 1.4210.227.2023.MG z dnia 29 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Organ I Instancji, jako powód odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, podał nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym na wykorzystanie wód płynących rzeką N. do napędu generatora małej elektrowni wodnej, w szczególności: niezałożenie znaku dozwolonego w pozwoleniu piętrzenia wody na jazie roboczym; niewykonanie przepławki w sposób opisany w operacie wodnoprawnym; różnice w szerokości jazu (pięciu przęseł) w decyzji (7,5 m) i w terenie (6,85 m); niezmodernizowanie wszystkich zasuw (piąte przęsło o szer. 1,45 m zamykane szandorami). Analizując akt spraw organ odwoławczy wskazał, że z operatu wodnoprawnego z 2003r. oraz z instrukcji gospodarowania wodą opracowanej w roku 2019 wynika, że jaz posiada 5 przęseł o szerokości łącznej 7,25 m. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby po roku 2019 jaz był modernizowany. W związku z tym nie można stwierdzić, że wnioskodawca lub poprzedni użytkownik pozwolenia wodnoprawnego zmienił projektowane parametry jazu piętrzącego. Dodał, że ocena poprawności przyjętych rzędnych piętrzenia nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił też, że nie ma podstaw do twierdzenia, że zakład nie założył żadnego znaku dozwolonego w pozwoleniu piętrzenia wody na jazie. Odrębną sprawą jest stan zachowania oznakowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Pełnomocnik znaki słabo widoczne opisane zieloną farbą naniósł przed oględzinami. Jednocześnie dołączony do odwołania egzemplarz instrukcji gospodarowania wodą opatrzony jest pieczątką potwierdzającą, że posłużył jako materiał dowodowy do wydania decyzji znak: KR.ZUZ.1.421.100.2019.MR z dnia 28.11.2019 r. Rysunek zatytułowany "Przekrój ujęcia wody dla MEW na rzece N." potwierdza zmianę sposobu realizacji przepływu nienaruszalnego i zasadniczo różni się od rysunku o tym samym tytule zamieszczonym w instrukcji gospodarowania wodą znajdującej się w aktach sprawy (nieposiadającej pieczątki potwierdzającej, że stanowi materiał dowodowy), zgodnego z rysunkiem zamieszczonym w operacie wodnoprawnym. W decyzji z dnia 28.11.2019 r. nie zmieniono decyzji Starosty Proszowickiego z dnia 23.05.2003 r. w zakresie wielkości przepływu nienaruszalnego oraz warunków jego realizacji. W związku z powyższym należy stwierdzić brak zgodności zapisów decyzji Starosty Proszowickiego znak: RDP/6223/5/2003 z dnia 23.05.2003r., zmienionej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ.1.421.100.2019.MR z dnia 28.11.2019r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody Polskie – dalej też jako "Dyrektor RZGW", zaznaczył, że akta sprawy oraz prowadzone przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. postępowanie nie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem Stron - co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a. Zgodnie z w/w przepisem: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W związku z powyższym Dyrektor RZGW w K. przyjął za uzasadnione skorzystanie z art. 138 § 2 i uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w K. , wskazując w nim, że organ drugiej instancji około rok ustalał i w efekcie nie ustalił stanu faktycznego, przy czym w uzasadnieniu nie określono wprost co jeszcze zdaniem organu drugiej instancji należy ustalić w terenie - jaki stan faktyczny? Oczywistym jest, że dokumentacja (operat i instrukcja) nie odzwierciedla stanu faktycznego w terenie. Zapisy w decyzjach Starosty Proszowickiego znak: RDP/6223/5/2003 z dnia 23.05.2003 r. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 28.11.2019r. znak: KR.ZUZ.1.421.100.2019.MR ewidentnie wskazują, że urządzenie wodne służące do korzystania zwód na potrzeby MEW w P. w terenie ma inne parametry, niezgodne ze wskazanymi w powyższych decyzjach i dokumentacji, na podstawie której wydano te decyzje. Tymczasem dalsze przedłużanie postępowań administracyjnych powoduje, że właściciel MEW w P. nadal korzysta z pozwolenia wodnoprawnego niezgodnego z istniejącym urządzeniem wodnym opisanym w tych decyzjach w sposób sprzeczny z zasadami ochrony środowiska - wykonane rozwiązanie polegające na podniesieniu zasuwy nad dnem (zamulonym) powoduje znaczące przekroczenie maksymalnej dopuszczalnej prędkości przepływu wynoszącej 2 m/s, w związku z czym obiekt jest niedrożny dla wszystkich gatunków ichtiofauny występujących w korycie rzeki N.. Ponadto pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Proszowickiego znak: RDP/6223/5/2003 z dnia 23.05.2003 r., najprawdopodobniej w 2003 r. wskazywało również na wykonanie urządzenia wodnego - przede wszystkim przepławki, która umożliwiłaby prawidłowe warunki bytowania dla wszystkich gatunków ichtiofauny. W związku z powyższym, Okręg PZW w K. wnosi sprzeciw od decyzji Dyrektora RZGW w K. z dnia 11 sierpnia 2025r. znak: K.RUZ.4219.1.24.2024, uważając za niejasne i wątpliwe uzasadnienie w decyzji przedłużające ważność przedmiotowych decyzji w obrocie prawnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 728). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody Polskie z dnia 11 sierpnia 2025 roku, znak: K.RUZ.4219.1.24.2024, którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. znak: KR.ZUZ. 1.4210.227.2023.MG z dnia 29 sierpnia 2024 r. odmawiającej ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki N. (przy działce nr [...] w P. gm. K.) na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW powodem uchylenia jest okoliczność, że "rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, a sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem Stron - co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a." Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne czynności w tym o charakterze procesowym winny być przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika przy tym, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13), względnie niezbędna do zweryfikowania będzie jedynie kwestia podjętych działań w określonym zakresie przez organy nadzoru budowlanego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Podkreślić w tym kontekście należy, że wskazane przez organ II instancji okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a stwierdzenie przez Dyrektora RZGW, że "rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, a sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem Stron - co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a." nie czyni zadość wymaganiom art. 138 § 2 k.p.a. i nie stanowi o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., a ta ocena winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, jakie to okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a to czyni przedmiotową decyzję wadliwą i uzasadnia jej uchylenie. Należy podkreślić, że jeżeli w ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji to powinien on wskazać jakie konkretne okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te muszą przy tym być konkretne, tak aby organ I instancji mógł uczynić zadość wskazaniom organu odwoławczego. Natomiast ogólnikowe, blankietowe wskazanie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bez wskazania na konkretne okoliczności, które mają być wzięte pod uwagę – tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy – jest niewystarczające. Podkreślić należy, że "zastosowanie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, iż powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a." (por. uzasadnienia do wyroku NSA z 27.06.2018 r., II OSK 3210/17). Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego organ odwoławczy powinien ponownie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, ewentualnie go uzupełnić, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy decyzja pierwszoinstancyjna była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględni poczynione powyżej uwagi i wyda orzeczenie stosownie do dokonanej w sprawie oceny. Ze względu na wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od sprzeciwu od decyzji w wysokości 100 zł.