II SA/Kr 1179/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. T. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. T. i P. T. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 12 stycznia 2005 roku znak [....] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w celu adaptacji poddasza na cele mieszkalne, na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Jako podstawę prawna wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. Orzekając w ten sposób podano , że inwestorzy W.T. i P.T. złożyli w dniu [....] września 2003 roku wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uwzględniając, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 oraz nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując treść art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wskazano dalej, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich wymogów zawartych w tym przepisie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie tej analizy, sporządzonej przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów ustalono, że działka nr [....] położona jest przy ulicy , której zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami. Planowana przebudowa związana jest ze zmianą konstrukcji dachu poprzez podniesienie ściany kolankowej elewacji frontowej, co spowoduje zmianę wysokości istniejącej elewacji. Rozwiązanie takie zastosowano w budynku nr [....] zlokalizowanym na działce nr [....] , sąsiadującym z trzykondygnacyjnym budynkiem nr [....]. Oba te budynki stanowią harmonijną całość, nie naruszającą walorów kompozycyjnych pozostałej zabudowy. W przypadku budynku nr [....] nie można zastosować tego rozwiązania, ponieważ jest on wzniesiony w granicy z budynkiem parterowym nr [....] i już w chwili obecnej oba te budynki pozostają w znacznej dysproporcji gabarytów. Charakterystyczną formą zabudowy ul. [....] decydującą o jej ładzie przestrzennym na całej długości jest grupowanie budynków o podobnych gabarytach w układach "zbliźnionych" po stronie wschodniej ulicy oraz regularnego ciągu budynków wolnostojących po stronie zachodniej. Skrajny budynek nr [....] jest obiektem czterokondygnacyjnym, stanowiącym bliźniacze uzupełnienie również czterokondygnacyjnego budynku nr [....] stojącego frontem do ul. [....]. Pozostałe budynki wzdłuż zachodniej pierzei ul. K. są dwukondygnacyjne, z drugą kondygnacją wygospodarowaną w poddaszu użytkowym. Mają podobne szerokości elewacji, a wysokości do górnej krawędzi gzymsu nie wykazują różnicy większej niż 150 cm, z wyjątkiem różnicy wysokości pomiędzy budynkami nr [....] i nr [....] wynoszącej 2,5 m, czyli ok. jednej kondygnacji. Podwyższenie wysokości ścianki kolankowej o kolejne 120 cm, skutkujące dodatkowym zwiększeniem wysokości elewacji frontowej, spowoduje naruszenie harmonijnej struktury przestrzennej występującej w perspektywie ulicy, co z kolei byłoby ewidentnym naruszeniem zasad ładu przestrzennego ukształtowanego przez konsekwentną lokalizacje budynków o podobnych parametrach. Uwzględniając powyższe okoliczności wyjaśniono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż jest ona niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania strony wniosły zastrzeżenia oraz uwagi odnośnie wnioskowanej inwestycji, jednakże wobec odmowy ustalenia warunków zabudowy odstąpiono od ich rozpatrzenia. Od decyzji organu pierwszej instancji W.T. i P.T. złożyli w terminie odwołanie, domagając się jej zmiany poprzez ustalenie warunków zabudowy, względnie - uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżący zarzucali, że gdyby nawet zasadnie zakwestionowano wysokość proponowanej przez nich nadbudowy, decyzja winna ustalić warunki zabudowy i określić wymagania architektoniczne jakie ma spełniać zamierzona adaptacja strychu. Jak wyjaśniali, chcieli podnieść mury budynku o ok. 1 m, gdyż wówczas adaptacja strychu na cele mieszkalne byłaby optymalnym rozwiązaniem. Podkreślali, że w zabudowie wschodniej strony ul. [....] brak w ogóle ładu architektonicznego, zaś jako uzasadnienie dla dopuszczalności złożonego wniosku podawali nadbudowę budynku nr [....] oraz inne adaptacje strychów połączone z podniesieniem dachów w sąsiedztwie . Zdaniem skarżących, wydając kwestionowana decyzję organ nie zwrócił uwagi na wszystkie elementy zabudowy oraz nie dostrzegł, że to niski dom parterowy psuje obecny ład przestrzenny i tworzy wyraźny kontrast. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2005 roku, znak [....], na podstawie art. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), § 7 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, nawiązano do treści art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i charakter inwestycji, nie kwalifikujący jej do inwestycji celu publicznego. Powołując art. 61 ust. 1 pkt 1-5 podano następnie, że co prawda inwestorzy określili swoje zamierzenie jako adaptację, jednak z uwagi na treść koncepcji architektonicznej organ pierwszej instancji prawidłowo uznał iż przedmiotem tym jest nadbudowa istniejącego budynku. Treść przepisów wykonawczych do powyższej ustawy pozwala przyjąć, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu inwestycji obszar analizowany, na którym dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1- 5 . Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia , pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia, to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z art. 60 ust. 4 ustawy wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów lub urbanistów. W niniejszej sprawie rzetelna i rzeczowa analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez uprawnioną osobę, która była umocowana do przygotowania projektu decyzji przewidującej określone parametry nowej zabudowy, w tym nieprzekraczalną jej wysokość. Wyniki analizy oraz dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że w istocie kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie jest możliwa w sytuacji, gdyby inwestor zrealizował swoją koncepcję nadbudowy. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie posiadają prawnych możliwości dysponowania treścią złożonego przez inwestora wniosku i nie są uprawnione do jego modyfikowania. Skoro z przeprowadzonej analizy wynika, że żadna nadbudowa nie jest dopuszczalna, to dalsze określanie warunków dla planowanej inwestycji było zbędne. W ocenie organu drugiej instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś argumentacja przedstawiona w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji braku planu miejscowego zadaniem osoby posiadającej specjalistyczne uprawnienia jest określenie jak powinno wyglądać ukształtowanie przestrzeni na skutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a wyniki takich działań muszą zostać przełożone na treść rozstrzygnięcia. Działania te podlegają ocenie łącznie z pozostałymi środkami dowodowymi przez pryzmat regulacji ustawowej i rozporządzenia. W sytuacji, gdy działania podjęte przez osobę uprawnioną pozostają w zgodzie z rozporządzeniem wykonawczym, a sama analiza spełnia stawiane jej wymagania, brak jest podstaw do kwestionowania środka dowodowego, jakim jest analiza architektoniczno-urbanistyczna i przygotowany w jej efekcie projekt decyzji. Prawo własności - będące prawem konstytucyjnym, umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości, ale z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z obowiązujących regulacji prawnych. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydawanej w trybie art. 59 i nast. ustawy jest - ustalenie przez właściwy organ warunków, do których zmuszony jest zastosować się inwestor, aby zrealizować inwestycję zgodnie z prawem, bądź też - odmowa ustalenia warunków zabudowy, gdy przedmiot wniosku nie pozostaje w zgodzie z obowiązującą regulacją prawną. W sytuacji braku możliwości ustalenia warunków zabudowy inwestor zmuszony będzie do zrezygnowania z jej realizacji w kształcie proponowanym we wniosku, co nie wyklucza złożenia nowego, określającego odmiennie przedmiot inwestycji tak, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2005 roku znak [....] W.T. i P.T. zarzucali : - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie zbieżnego z interesem społecznym ich słusznego interesu w uzyskaniu dodatkowej powierzchni mieszkalnej przy stosunkowo niewielkich kosztach; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez długotrwałe, sprzeczne z przepisami art. 35 i art. 36 k.p.a. załatwianie sprawy, zlecenie opracowania analizy osobie wpisanej na listę [....] Okręgowej Izby Architektów, na której figuruje także sprzeciwiający się inwestycji współwłaściciel budynku nr [....] - co czyni prawdopodobnym wywierania przez niego wpływu na treść opinii, a także nie wezwanie skarżących do zapoznania się z materiałem zebranym, w szczególności z analizą architektoniczno-urbanistyczną. Skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenia dopuszczalności zamierzonej przez nich przebudowy i adaptacji strychu, względnie - uchylenia obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnosili także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podawali, że organy administracji publicznej przytaczając treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazały, który z wymogów tego przepisu nie został spełniony. Zaznaczyli, że rozporządzenie wykonawcze dotyczy zabudowy nowej, a nie istniejącej i nie powinno być ono stosowane w sytuacji, gdy już od momentu wzniesienia przed 1939 rokiem budynków nr [....] i nr [....] przy ul. [....] nie było krawędzi elewacji na tym samym lub zbliżonym poziomie. Zarzucali, że wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ograniczenie go tylko do przyległych budynków było dowolne i nieobiektywne. Należało bowiem uwzględnić całą zabudowę ulicy, a także zlokalizowane w pobliżu bloki mieszkalne. Wyjaśniali, że pierwotnie także inne budynki przy ul. [....] były niskie i zostały podwyższone, a przy wydawaniu decyzji na ich nadbudowę nie dopatrzono się sprzeczności z ładem przestrzennym. Powyższe dowodzi, że w różnych sprawach organy administracji publicznej posługują się odmiennymi kryteriami. Ulica [....] nie jest zlokalizowana w zabytkowej części miasta, znajdujące się na niej budynki nie mają żadnych walorów architektonicznych, albo znaczenia historycznego, przy czym nawet w zabytkowej części miasta budynki nie mają zachowanej jednakowej linii gzymsu W.T. i P.T. wskazywali dalej, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest dla nich krzywdząca i oparta na dowolnej interpretacji przepisów. Nadbudowie sprzeciwia się architekt wpisany na tę samą listę samorządni zawodowego co osoba sporządzająca analizę architektoniczno-urbanistyczną. Byli informowani o przesłaniu projektów decyzji o warunkach zabudowy do organów uzgadniających, wskutek czego błędnie przypuszczali, że rozstrzygnięcie będzie pozytywne. Nie informowano ich natomiast - kto i kiedy w toku postępowania wnosił zastrzeżenia, nie zostali wezwani do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co oprócz art. 8 k.p.a. narusza także art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. Skarżący podawali, że zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne było w sprawie dokonanie oceny, czy odmowa ustalenia warunków zabudowy nie narusza ich słusznego interesu, a także interesu społecznego. Taka odmowa zaś wyrządza im znaczną szkodę, ponieważ planowana inwestycja zmierzała do bardziej racjonalnego wykorzystania działki na cele mieszkalne, co w sytuacji braku wolnych działek budowlanych w najbliższej okolicy jest istotne i leży też w interesie społecznym. Koszt adaptacji jest znacznie niższy, niż budowa domu na innej działce, a licząc na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy poczynili już nakłady na inwestycję. W.T. i P.T. zaznaczali też, że wyjątki od prawa do swobodnego korzystania z własnej nieruchomości winny być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco, gdy tymczasem w niniejszej sprawie organy zastosowały wykładnię rozszerzającą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazywało dodatkowo, że dokonane w obszarze analizowanym modernizacje i nadbudowy miały miejsce w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut wpływu strony wpisanej na listę architektów ma charakter hipotetycznych przypuszczeń, nie popartych jakimikolwiek faktami. Wszystkie strony poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dowolnym czasie. W wypadku przewlekłości postępowania właściwym środkiem jest zażalenie na bezczynność organów administracji, z czego skarżący nie skorzystali. Zarzuty nieuwzględnienia interesu stron i interesu społecznego mogą być brane pod uwagę o tyle, o ile dopuszczają to przepisy prawa pozytywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807 ). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono. W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 rozporządzenia. W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano. Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Stosownie do art. 60 ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogiczne, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy oraz sporządzającej ją osoby nie jest opracowanie koncepcji ukształtowania przestrzeni w związku z realizacją planowanego przez inwestora zamierzenia, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie reguł wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem tak wymogów zachowania ładu przestrzennego, jak i interesów inwestora. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy . Fakt posiadania przez nią widomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 p.z.p. Jak wynika bowiem wprost z art .53 ust. 3 pkt 1 -2 p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, albowiem pomija całkowicie zagadnienia istotne z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5. Cześć graficzna analizy naprowadza na niezgodne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego. Pomimo istnienia w rejonie planowanej inwestycji zwartej zabudowy obszar analizowany wyznaczono jako prostokąt o powierzchni przekraczającej znacznie powierzchnię okrągu o promieniu wynoszącym trzykrotną szerokości frontu działki objętej wnioskiem ( nie mniej niż 50 m ). Działka inwestora nie znajduje się w centrum wyznaczonej dla celów analizy figury geometrycznej, przy czym nie wyjaśniono przyczyn takiego właśnie określenia obszaru analizowanego. Obejmuje on zabudowę w rejonie kilku dróg, co do których nie podano, czy mają one status dróg publicznych. Cześć tekstową analizy i zdjęcia nieadekwatnie do wyznaczonego obszaru analizowanego ograniczono do zabudowy przy ul. [....] , nie wskazując jednak także w tym wypadku dokładnych danych istotnych dla stosowania § 4-7 rozporządzenia. Dotyczy to także parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Analiza zawiera ogólną charakterystykę zabudowy po obu stronach ul. [....] , przy czym negatywne dla inwestora wnioski co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego czyni się tak w oderwaniu od wynikających z przepisów prawa standardów, jak i stanu faktycznego w sąsiedztwie inwestycji, uznając li tylko jeden z wielu istniejących tam budynków za determinantę dla określenia wysokości nowej zabudowy. Dzieje się tak w sytuacji, gdy znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji, po tej samej stronie ulicy budynki na działkach nr [....] i nr [....] cechuje także dysproporcja wysokości, a jeden z nich odpowiada nawet cechom zabudowy planowanej przez inwestorów. Zabudowy po obu stronach drogi nie tworzą budynki jednokondygnacyjne, zaś znajdują się w bliskim otoczeniu nawet wyższe od przedmiotowego. W analizie dowolnie uznano, że podwyższenie ściany kolankowej budynku wnioskodawców ma nastąpić o 1,20m , a nie 1 m . Nie uwzględniono też, że budynek wnioskodawców posiada już obecnie w relacji do bezpośrednio z nim sąsiadującego dwie dodatkowe kondygnacje, z których ostatnia dla jej wykorzystania zgodnie z zamiarem inwestorów wymaga li tylko nieznacznych zmian umożliwiających przekształcenie jej w część mieszkalną, zaś nawiązywać będzie do wysokości innych budynków po tej samej stronie ulicy. Nie rozważono poprzez zastosowanie odpowiednich symulacji, czy podwyższenie elewacji o jeden metr będzie faktycznie widoczne oraz rażące w perspektywie aktualnego wyglądu ul. [....] , zwłaszcza, że przedmiotowy budynek w elewacji południowej na strychu, już posiada okno. W tym zakresie nie wyjaśniono też, czy zamierzony przez inwestorów skutek wymagający przeprowadzenia robót budowlanych może zostać osiągnięty w nawiązanie do pozostałych obiektów znajdujących się obszarze analizowanym, w inny sposób, niż zaproponowany przez wnioskodawców na wezwanie organu pierwszej, zaś określony w analizie jako przebudowa konstrukcji dachu związana z dobudowaniem ściany kolankowej frontowej części budynku. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, zaś sporządzona z jego uwzględnieniem analiza urbanistyczna w części tekstowej i graficznej jest wewnętrznie sprzeczna oraz nadto, nie odpowiada innym wymogom wynikającym z przepisów prawa, jej wyniki nie mogą być uznane za stwarzające podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzony przez inwestorów robót budowlanych służących adaptacji już istniejącego strychu na pomieszczenia mieszkalne. Tych wszystkich wad nie dostrzegły organ administracji publicznej wydające w niniejszej sprawie obie decyzje. Bazują one na stwierdzeniach i wnioskach zawartych w analizie sporządzonej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, przy czym aktach sprawy brak dokumentu dowodzącego, że osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wskazywanie w uzasadnieniu obu decyzji na sporządzenie analizy i projektu decyzji przez osobę uprawnioną jest zatem dowolne. Obie wydane decyzje nie spełniają wymogów z art. 107§1 i 3 k.p.a. albowiem pomijają - podobnie jak analiza - ustalenia oraz ocenę prawną okoliczności istotnych w świetle przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5. Decyzja organu pierwszej instancji została nadto wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. Nie dostrzegając licznych istotnych uchybień popełnionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i czyniąc analogiczne, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie wywiązał się prawidłowo, ani z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, ani też z obowiązku ponownego merytorycznego, co prowadzi do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Większość zarzutów skargi naprowadza trafnie na popełnione w sprawie uchybienie, uzasadniające uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Nie jest jednakże tak, by fakt , że planowana inwestycja dotyczy już istniejącego budynku mieszkalnego zwalniał od stosowania przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Powyższe wynika z art. 59 ust. 1- 2 p.z.p. , w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio ( ust. 1 );przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku ( ust. 2 ).Specyfika planowanych robót budowlanych może jednak powodować w konkretnym wypadku, że określenie niektórym wymaganych parametrów inwestycji będzie zbędne ( por. wyrok wsa w Krakowie z 23.10.2007r. , sygn. akt II SA/Kr 289/05, zam. zb.LEX nr 394841 ). Nie ma znaczenia w sprawie niniejszej zarzut wskazujący na długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego, albowiem bezczynność organów można było kwestionować w jego toku, wnosząc zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Rozważanie kwestii dotyczących bezstronności osoby sporządzającej analizę w kontekście zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak zaświadczeń potwierdzających fakt wpisania jej na listę [....] Okręgowej Izby Architektów, na której figuruje także sprzeciwiający się inwestycji współwłaściciel budynku nr [....]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 " a " i "c " , zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a., jak w pkt II. sentencji wyroku.