II SA/Kr 1189/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2024 r. znak Wl-I.7840.7.77.2023.AR w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy oddala skargę. Przedmiotem skargi P. M. reprezentowanego przez adwokat M. K. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2024 roku, znak: WI-I.7840.7.77.2023.AR utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2023 roku, znak: [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z systemem rozsączającym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S.". Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 21 sierpnia 2023 roku P. M. złożył do Starosty [...] zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z systemem rozsączającym. Powyższa inwestycja miała być zrealizowana na działce nr [...] w miejscowości S. Starosta [...] decyzją z 23 sierpnia 2023 r., znak: [...] w ustawowym terminie wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. inwestycji. W ocenie organu I instancji zgłaszana inwestycja naruszała przepis § 18 pkt 10 lit. b uchwały nr IX/80/15 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta S. (Dz.Urz.Woj.Małop.2015.5166). Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie wniósł P. M. Wskazał, że zakaz ustanowiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest nieuprawniony i prowadzi do naruszania prawa własności poprzez narzucanie rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków. Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 lipca 2024 roku, znak: WI-I.7840.7.77.2023.AR utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2023 roku. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków zakończonej drenażem rozsączającym dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 Pb, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 6 i 7 Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Wskazać należy, że budowa ww. obiektów jest możliwa tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Przedmiotowy teren inwestycji znajduje się na obszarze obowiązywania uchwały nr IX/80/15 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta S. (Dz.Urz.Woj.Małop.2015.5166) - zwanej dalej MPZP. Działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie jako A38MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz A10R (tereny rolnicze). Natomiast § 18 pkt 10 lit. b MPZP stanowi cyt.: "Ustala się następujące zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu odprowadzenia ścieków sanitarnych i wód opadowych: na obszarze nie objętym zbiorowym systemem kanalizacyjnym, do czasu pełnej realizacji tego systemu: obowiązuje zakaz lokalizacji nowych przydomowych oczyszczalni ścieków zarówno z odprowadzaniem ścieków do gruntu jak i wód powierzchniowych." Wskazano dalej, że akt prawa miejscowego, jakim jest MPZP, musi w sposób wyraźny zakazać budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, aby można było stwierdzić, iż ich realizacja na danym terenie jest niedozwolona. W przypadku, gdy tego nie czyni, nie można zapisów MPZP interpretować rozszerzająco i przypisywać mu postanowień jednoznacznie niewyartykułowanych. Dodać należy, że MPZP jest aktem prawa miejscowego i musi być bezwzględnie respektowany. Jego ustalenia, łącznie z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości położonych na jego obszarze. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami MPZP (nie może ich podważać), co znajduje potwierdzenie w treści ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie przewiduje jakiejś funkcji na danym terenie lub w inny sposób ogranicza plany inwestycyjne, Inwestor winien się do tych ograniczeń dostosować albo może wystąpić o jego zmianę lub zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sadu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Wskazać należy, że zapis § 18 pkt 10 lit. b MPZP ma zastosowanie dla całego obszaru nie objętego zbiorowym systemem kanalizacyjnym, a wynikająca z niego norma jest jednoznaczna i kategoryczna. Przepisem tym, zakazano możliwości budowy indywidualnych oczyszczalni ścieków na obszarze nie objętym systemem kanalizacyjnym. Należy wskazać, iż przedmiotowa działka nie ma możliwości podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej ze względu na brak infrastruktury kanalizacyjnej co zostało potwierdzone pismem Burmistrza Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. znak: [...] oraz zaświadczeniem wydanym przez Burmistrza Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. znak: [...] informującym o tym, że działka nr [...] nie została ujęta w aglomeracji S., wyznaczonej uchwałą nr XXIV/310/20 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 grudnia 2020 r. Zatem, tutejszy organ odwoławczy stwierdza, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze nie objętym systemem kanalizacyjnym, a więc realizacja przedmiotowej inwestycji narusza ustalenia aktu prawa miejscowego. Natomiast art. 30 ust. 6 pkt. 2) ustawy Prawo budowlane nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeśli budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, nie budzi wątpliwości tutejszego organu, iż wyposażenie nieruchomości, m, in. w przydomowa oczyszczalnie ścieków jest dopuszczalne, tylko wtedy, gdy jest to zgodne z przepisami prawa, w tym z ustaleniami MPZP. To z kolei uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. M. reprezentowanego przez adwokat M. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie a to: 1. art 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten nie uzasadnia odstąpienia od zgłoszenia sprzeciwu ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które z przepisem tym pozostają w oczywistej i rażącej sprzeczności, 2. art 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu od zgłoszenia przez Skarżącego inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z systemem rozsączającym ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy w sytuacji, w które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z przepisem ustawy tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc przepisem hierarchicznie wyższym zasadnym jest bezpośrednie zastosowanie unormowań zawartych w aktach wyższego rzędu. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniesionego sprzeciwu przez organ do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z systemem rozsączającym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej jako "PrBud", nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 6 PrBud organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5, to znaczy w sytuacji gdy inwestor przystąpił do wykonywania robót budowanych przed terminem do wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw w myśl art. 30 ust. 5 PrBud może być wniesiony w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Dodatkowo trzeba wskazać, że na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązujące plan miejscowy uchwalony uchwałą Nr IX/80/15 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 sierpnia 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta S. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 roku, poz. 5166) – zwana dalej jako "mpzp", "plan miejscowy" lub "uchwała". Zgodnie z treścią planu miejscowego, a ściślej zgodnie z § 10 pkt. 10 mpzp: "10) na obszarze nie objętym zbiorowym systemem kanalizacyjnym, do czasu pełnej realizacji tego systemu: a) dopuszcza się stosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków (szamba), pod warunkiem systematycznego wywozu ścieków do punktów zlewnych; zbiorniki i wywóz ścieków muszą spełniać warunki określone przepisami odrębnymi, b) obowiązuje zakaz lokalizacji nowych przydomowych oczyszczalni ścieków zarówno z odprowadzaniem ścieków do gruntu jak i wód powierzchniowych." Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe lokalizowanie nowych przydomowych oczyszczalni ścieków na obszarze nie objętym zbiorowym systemem kanalizacyjnym. W takim przypadku dopuszczalne jest wyłącznie stosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków (szamba). W świetle powyższych zapisów nie budzi wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza zatem ustalenia planu miejscowego. Oznacza to, że lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z systemem rozsączającym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S. nie dopuszczalna. To z kolei uzasadniało wniesienie przez organy na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 2 PrBud sprzeciwu od zgłoszenia. Okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z planem miejscowym nie jest również negowane przez Skarżącego. W ocenie Skarżącego natomiast zgłoszenie sprzeciwu skutkuje naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten nie uzasadnia odstąpienia od zgłoszenia sprzeciwu ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które z przepisem tym pozostają w oczywistej i rażącej sprzeczności. Zgodnie z tym przepisem "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Przepis ten daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W ocenie skarżącego, taka możliwość powinna być przewidziana w planie miejscowym i plan miejscowy nie może w tym zakresie wprowadzać ograniczeń. Wskazane zarzuty jednak w istocie dotyczą nie tyle ściśle naruszeń, których dopuściły się organy wnosząc sprzeciw, lecz koncentrują się na nieprawidłowości zapisów planu miejscowego. Trzeba jednak podkreślić, że przedmiotem tej sprawy nie jest jednak kontrola legalności planu miejscowego, lecz wydanej decyzji o sprzeciwie, co do zgłoszonych robót, co czyni powyższe zarzuty bezzasadnymi. Trafnie przy tym akcentują organy, że nie są one uprawnione do weryfikowania zasadności czy słuszności zapisów planu miejscowego, a rola organu w tej sprawie sprowadza się do dokonania oceny czy dokonane zgłoszenie jest zgodne z treścią uchwały. Jeśli taka zgodność nie zachodzi tak jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, to wówczas organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu. Również Sąd na gruncie niniejszej sprawy nie jest uprawniony do dokonywania kontroli legalności przedmiotowego planu miejscowego i w pełni podziela wyrażane już uprzednio stanowisko a cytowane również przez organ (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1022/21), że organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z przepisami ustaw lub Konstytucją. Podziela w tym zakresie Sąd stanowisko wyrażane już w orzecznictwie, że "wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu" (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 roku, sygn. II SA/Bd 728/19). Na marginesie jeszcze warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, były rozstrzygane w drodze skarg na uchwały w sprawie planu miejscowego składaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 430/19, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ol 3/20, WSA w Krakowie z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 458/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r., II SA/Gl 684/19 czy WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/21). Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.