II SA/Kr 119/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego sporządzonej we wrześniu 2017 r. tj. budynku mieszkalnego zlokalizowanego os. [...] dz. ewid. nr [...] w miejscowości O. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz K. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 119/26 UZASADNIENIE 12 stycznia 2026 r. K. C. (dalej: "skarżący") wniósł o: 1) stwierdzenie bezskuteczności czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ") polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: "WEZ") opracowanej przez mgr inż. A. P. we wrześniu 2017 r. karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, tj. budynku mieszkalnego z II poł. XX w. przy os. [...] w O. (działka nr [...]); 2) zasądzenie kosztów postępowania; 3) przeprowadzenie dowodu z informacji z 16 grudnia 2025 r. doręczonej 23 grudnia 2025 r. (na okoliczność powzięcia wiadomości, że budynek jest wpisany do WEZ) i z wydruku księgi wieczystej (na okoliczność własności budynku). Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie powodów uznania za zabytek, tj. lakoniczne wskazanie, że "2. Czas powstania: II poł. XX w. 3. Miejscowość: O. [...] 8. Stan zachowania: Dobry, budynek drewniany z zewnątrz szalowany. Stolarka okienna w dobrym stanie wtórna, konstrukcja oraz dach nienaruszone", podczas gdy cała pierwotna stolarka okienna, pokrycie dachu i drzwi zostały wymienione; 2) art. 6 w zw. z art. 8 kpa przez nieustalenie, czy jest zabytkiem i ujawnienie tylko jednego zdjęcia z nieznanego okresu, które nie przedstawia kompletnego obrazu budynku i pomija, że na działce znajdują się jeszcze dwa inne budynki; 3) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "uozoz") przez: a. uznanie za zabytek bez ekspertyzy i badań; b. wskazanie, że dach jest nienaruszony, podczas gdy pokrycie dachowe i więźba dachowa zostały zmienione; c. sformułowanie niezrozumiałych postulatów konserwatorskich, tj. jednocześnie "zachowanie obiektu w niezmienionej formie" oraz "ujednolicenie stolarki okiennej i przywrócenie pierwotnego charakteru stolarki", podczas gdy wszystkie okna zostały wymienione jeszcze przed wpisem i są to takie same modele różniące się tylko wymiarami; 4) § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: "rozporządzenie"), bo zabytkowy charakter nie został potwierdzony, a dane w karcie ewidencyjnej są niewyczerpujące, nie ma ich wcale (6. Współrzędne geograficzne; 11. Adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach) albo nieprawdziwe (więźba dachowa i pokrycie dachu wymieniono pierwotnie w latach 60., gdy powstał budynek pokryty dachówką cementową, jak wszystkie w okolicy, następnie eternitem i blachą; nadto skarżący został zmuszony do wymiany, bo pierwotne elementy uległy zbutwieniu); 5) § 19 ust. 1-3 uchwały nr XXIV/159/04 Rady Gminy Ochotnica Dolna z dnia 21 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ochotnica Dolna (dalej: "plan miejscowy") w zw. z art. 7 pkt 4 uozoz przez przyjęcie, że budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, podczas gdy plan miejscowy nie odnosi się konkretnie do budynku, a budynek nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu skargi podniósł, że data dzienna opracowania karty ewidencyjnej jest nieznana, a o wszczęciu postępowania we wrześniu 2017 r. nie został poinformowany. Trudno uwierzyć mu w to, że zabytkiem jest budynek wzniesiony metodą gospodarczą na przełomie lat. 60. i 70. bez udziału twórców ludowych, bez ozdobnych ganeczków i drewnianych rozet, przypominający wiele innych w T. , O. i O. (także przy drodze głównej), które jednak nie zostały ujęte w WEZ. Organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) w dniu włączenia do WEZ nie było obowiązku informowania właściciela o podjętych czynnościach; 2) zarzut naruszenia przepisów kpa jest nietrafny, bo postępowanie nie było nimi regulowane; 3) zlecenie opinii biegłego przez wyspecjalizowany organ dysponujący kompetentną kadrą nie było konieczne; 4) w przypadku WEZ mówimy o stosunkowo krótszym upływie czasu stanowiącym o zabytkowości, choć obecnie do rejestru zabytków wpisywany są obiekty młode (np. Pałac Kultury w Warszawie, mieszkanie Tadeusza Brzozowskiego w bloku z lat 70.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 z późn. zm.)- dalej też jako u.o.z., w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) - dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku mogą wynikać też z przepisów innych ustaw. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego aby polemizować merytorycznie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako organem wyspecjalizowanym w tym zakresie, natomiast uzasadnienie tego, że obiekt ma wartość zabytkową musi zostać udokumentowane i wynikać z akt sprawy. W szczególności uzasadnienie przyjęcia określonej wartości punktowej powinno odbywać się poprzez wyjaśnione, zobiektywizowane kryteria. W specyfice niniejszej sprawy, wartość zabytkowa obiektu w żadnym wypadku nie jest jednoznaczna dla osoby nie będącej specjalistą w tej dziedzinie. Dotyczy to również jej właściciela, wskazującego choćby na modyfikacje pierwotnej zabudowy (wymianę stolarki okiennej oraz dachu, zarówno jego więźby jak i trzykrotnej wymiany pokrycia). Włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków niesie za sobą dla właścicieli takiego obiektu liczne konsekwencje ograniczające możliwość wykonywania prawa własności oraz nakłada liczne zobowiązania (por. art. 5, art. 28, art. 29, art. 30, art. 31, art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), bez jednoczesnej rekompensaty finansowej. Tym bardziej zatem czynność jaką jest włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, z czym wiąże się uprzednie uznanie obiektu za zabytek, nie może w najmniejszym nawet stopniu nosić cech arbitralności, a w niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce. Sama karta ewidencyjna zabytku została co do zasady wypełniona prawidłowo – stosownie do wzoru obowiązującego w dacie jej wykonania tj. w 2017 r. (załącznik nr 3 do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, Dz. U. Nr 113, poz. 661). Jednakże organ nie przedstawił żadnego opracowania, analizy, opinii, dokumentu czy jakiegokolwiek innego dowodu z którego wynikałoby, że przed sporządzeniem tej karty i ujęciem jej w WEZ jakakolwiek kompetentna, uprawniona osoba przeanalizowała wartości tego budynku, stanowiące o tym, że został uznany za zabytek. Rację ma organ, że "nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa". Wystarczająca byłaby opinia owej "wykwalifikowanej, kompetentnej kadry", którą zatrudnia organ w urzędzie, jednak tego właśnie elementu w sprawie niniejszej brakuje. Co więcej, nawet w odpowiedzi na skargę (co i tak byłoby działaniem spóźnionym) żadne wyjaśnienia dotyczące tego konkretnego obiektu również nie zostały ujawnione sądowi. Ogólne odwołanie się do "selekcji aksjologicznych Aloisa Riegla - wiedeńskiego Konserwatora Zabytków (wdanie Der modeme Denkmalkuktus)" nic nie wnosi do sprawy "zabytkowości" tego konkretnego budynku. Natomiast stwierdzenie, że :"Na podstawie posiadanych przez siebie informacji i fachowej wiedzy w zakresie ochrony zabytków, organ stwierdza, że dany obiekt lub przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek" jest arbitralnym stwierdzeniem organu i również niczego nie wyjaśnia. Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa, poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których budynek został uznany za zabytek. Ocena co do zabytkowego charakteru obiektu wyrażona przez organ musi obiektywnie wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu. Dlatego na zasadzie art. 150 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154).