II SA/Kr 1191/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 maja 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 26 czerwca 2008 r., znak: [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek J. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych na działce ewidencyjnej numer "1" obr. [...] w L. przy budowie oczyszczalni ścieków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. przekazanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przez Prokuraturę Rejonową w L. przy piśmie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt: [...] J. D. wystąpił z żądaniem "wstrzymania nielegalnych robót i zamknięcia nielegalnej modernizacji oczyszczalni ścieków w L.". Do pisma załączył kserokopię wyroku WSA w K. z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 2769/01 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 sierpnia 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano także, że w aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 301/07 o odrzuceniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Krakowie wniesionej przez Burmistrza Miasta L. (karta 69 akt org. I inst.) oraz decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę w zakresie robót budowlanych (modernizacji) i rozbudowy oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr "1" w obrębie [...] w L. przy ul. [...], o kategorii obiektu nr XXX. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego do akt sprawy załączono "Ocenę oddziaływania na środowisko komunalnej oczyszczalni ścieków" z 2000 r., opracowaną przez biegłego mgr inż. E. K. oraz protokoły kontroli robót budowlanych nr [...] z dnia 18 maja 2007 r. oraz nr [...] z dnia 11 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w wyniku oceny zgromadzonego materiału dowodowego wydał w dniu 26 czerwca 2008 r. decyzję znak: [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek J. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych na działce ewidencyjnej numer "1" obr. [...] w L., przy budowie oczyszczalni ścieków. Jako podstawę umorzenia podano brak przymiotu strony wnioskodawcy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w pierwszej kolejności zaznaczył, że zgodnie z informacją podaną w uzasadnieniu przez PINB w L., w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce ewidencyjnej nr "1" obr. [...] w L. w zakresie modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony. Wskazano, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odwołujący się nie wykazał interesu prawnego. Niewątpliwie posiada interes faktyczny polegający na tym, by w sąsiedztwie nie funkcjonowała oczyszczalnia ścieków. Nawet oceniając przymiot strony na gruncie przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do pozwolenia na budowę, który rozszerza krąg osób biorących udział w postępowaniu, na właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, to zgodnie z "Oceną oddziaływania na środowisko" i wyraźnym zapisem zawartym w decyzji nr [...] z dnia 6 listopada 2003 r. o pozwoleniu na budowę, że "obszar oddziaływania obiektu/ów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: "1" obr. Nr [...] w L.". Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, że na podstawie stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził brak indywidualnego interesu prawnego odwołującego się do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. D.. Skarżący kwestionuje legalność robót budowlanych przy realizacji oczyszczalni ścieków w L. oraz podnosi uciążliwość (zwłaszcza w zakresie emitowania zapachów) przedmiotowej inwestycji. Domaga się również – jak to konsekwentnie czyni przez całe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie – natychmiastowego wstrzymania nielegalnych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności wydania w sprawie decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Niewątpliwie stwierdzenie, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania i uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o jego umorzeniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie było stwierdzenie, że wnioskodawca J. D. nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek z dnia 23 stycznia 2007 r. o "wstrzymanie nielegalnych robót i zamknięcia nielegalnej modernizacji oczyszczalni ścieków w L.". Organy obydwu instancji w żaden sposób nie wykazały jednak, dlaczego odmówiły J. D. przymiotu strony postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 23 stycznia 2007 r. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób – w tym również wnioskodawcy - i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Nie jest możliwe dokonanie oceny, czy wnioskodawca jest stroną określonego postępowania bez wcześniejszego ustalenia, jakiej sprawy administracyjnej dotyczy składany wniosek. Normy zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. stanowią podstawę do określenia wielu różnych spraw administracyjnych w zależności od konkretnego stanu faktycznego, który uzasadnia ich zastosowanie. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w sytuacji otrzymania wniosku o "wstrzymanie nielegalnych robót i zamknięcia nielegalnej modernizacji oczyszczalni ścieków w L." było ustalenie, czy i pod jaką normę prawną podpada określony stan faktyczny, a w konsekwencji ustalenie, czy istnieje sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania administracyjnego i jakie są jej granice. Dopiero po takich ustaleniach możliwe jest przejście do analizy, kto może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, a w pierwszej kolejności czy do jego zainicjowania legitymowany jest skarżący. Organy obydwu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w wyżej wskazanym kierunku. W kontekście treści wniosku J. D. powoływanie się przez organ pierwszej instancji na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczącego wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest co najmniej niezrozumiałe, a na pewno nie zostało przez organ wyjaśnione. Utwierdza to w przekonaniu, że nie poczyniono właściwych ustaleń co do przedmiotu postępowania, które następnie zostało umorzone. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie można stosować art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1161/05, publ.: LEX nr 196310). Warto w tym miejscu podkreślić, że status prawny J. D. jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie miejskiej oczyszczalni ścieków w L. został uznany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2006 r., II SA/Kr 2769/01. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie tylko nie pozwalają na ocenę, czego dotyczyło postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem J. D., które zostało umorzone. Z uzasadnień tych, jak i z akt administracyjnych nie wynika też, aby organy administracyjne badały podstawy materialnoprawne interesu prawnego wnioskodawcy. Nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, z jakiego tytułu prawnego wnioskodawca wywodzi swój interes prawny, tzn. czy jest właścicielem nieruchomości położonych w L., a zwłaszcza w jakim związku pozostaje przedmiotowa inwestycja, która – jak ustały organy – zlokalizowana jest na działce nr "1", obręb [...] w L., z prawami rzeczowymi skarżącego. Akta sprawy pozwalają jedynie na ustalenie adresu wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy umorzenie bliżej nieokreślonego postępowania z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, której organy nie badały, jest rozstrzygnięciem przedwczesnym i przez to niedopuszczalnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania, jak to miało miejsce w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Organ administracji powinien przy tym w sposób szczególny uzasadnić, dlaczego określonemu podmiotowi odmawia statusu strony postępowania administracyjnego i tym samym zamyka mu drogę administracyjną, a w dalszej perspektywie ogranicza również drogę sądowoadministracyjną. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów odmowy uznania J. D. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wyjaśniono. Wymogów takiego wyjaśnienia nie spełniają ogólne uwagi na temat podstaw umorzenia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Status stron postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizowanych robót budowlanych na określonym terenie należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek. Niewątpliwie z jednej strony nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że stronami postępowania administracyjnego w takich sprawach są tylko i wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie ma także podstaw do tego, aby twierdzić, że wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizowanych robót budowlanych na określonym terenie. Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać na gruncie każdego indywidualnego przypadku. Zauważyć należy, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących prawidłowości realizowanych robót budowlanych na określonym terenie są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości (zasadniczo prawa rzeczowe). Stąd też jako strony postępowania administracyjnego kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Oddziaływanie to może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu inwestycji na wykonywanie praw do nieruchomości, a zwłaszcza nie ma podstaw do ograniczania analizy wyłącznie do sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko, jak to uczyniły organy administracji w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ okoliczności, że inwestycja oddziałuje na sposób realizacji prawa własności daje osobom legitymującym się tym prawem status strony postępowania administracyjnego. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Zważywszy na kategoryczny charakter regulacji art. 28 k.p.a. oraz na konsekwencje, jakie wiążą się ze stosowaniem tego przepisu, wskazać należy, że organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności w ustalaniu katalogu stron postępowania administracyjnego. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej nie tylko stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Naruszenie przez organy administracji powyższych regulacji i niewyjaśnienie wszystkich istotnych – wskazanych wyżej – okoliczności sprawy stanowi uchybienie przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji jest konieczne, gdyż konieczne jest przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości, czego nie może – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – dokonać organ odwoławczy. Organy obydwu instancji nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisy konkretyzujące tę zasadę zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy bezpośrednio zdeterminował fakt, jak i treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.