II SA/Kr 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skarg Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w K. oraz B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w K. oraz skarżącego B. J. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2001r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] (obr. [...]) przy ul. P. w K.". Wnioskiem z dnia 3 września 2003r. R. J. i B. J. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kolegium nie uznało wniosku za zasadny, o czym orzekło decyzją z dnia 8 marca 2004r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji a następnie wydaną w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 maja 2004r. sygn. [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej. Na skutek złożenia przez R. J. i B. J. skargi na decyzję Kolegium, z dnia 11 maja 2004 r. sygn. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Kr 729/04 orzekł w ten sposób, że uchylił decyzje Kolegium wydane w obu instancjach. Decyzją z dnia 8 maja 2008r. nr [...], Prezydent Miasta, przyjmując za podstawę prawną przepis art. 105 §1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] (obr. [...]) przy ul. P. w K.". Decyzją z dnia 14 sierpnia 2012r. [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2001r., nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] (obr. [...]) przy ul. P. w K.". Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Następnie, działając z urzędu, Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 22 stycznia 2013r. [...] Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji, powołując się na wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności opisanej art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: B. J. oraz Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Pełnomocnik B. J. zarzucił, że decyzja Kolegium narusza prawo. Podniósł, że zawarte w niej stanowisko jest błędne albowiem nie uwzględnia konsekwencji tego, iż decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2001 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W zaskarżonej decyzji Kolegium zaś stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. sygn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jest nieważna albowiem w momencie jej wydawania postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie tylko nie było bezprzedmiotowe, ale zostało zakończone decyzją ostateczną będącą na dzień 8 maja 2008r. w mocy. W tym miejscu pełnomocnik skarżącego wskazał, że wyeliminowanie aktu administracyjnego na podstawie art. 156 k.p.a. wywołuje skutek ex tunc. Decyzję administracyjną, której nieważność stwierdzono, należy traktować jako niebyłą. Pełnomocnik skarżącego podsumował swój wywód w ten sposób, że skoro decyzją z dnia 14 sierpnia 2012r. znak [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2001r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, to nie miało ono żadnej podstawy do powoływania się na rzekome obowiązywanie tej decyzji w dniu 8 maja 2008r., która prawnie wówczas nie obowiązywała. Pełnomocnik spółki Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. zarzucił, że uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera braki w zakresie wykazania spełnienia w sprawie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2, czyli rażącego naruszenia prawa przez unieważnioną decyzję. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że nie dokonało ono takiego bezspornego ustalenia. Nie wskazało bowiem konkretnego przepisu, który miał zostać naruszony i dlaczego naruszenie to zakwalifikowało jako rażące. Ponadto, pełnomocnik zwrócił uwagę, że stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej powinien wziąć jeszcze pod uwagę skutki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w znaczeniu formalnym. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, by Kolegium wzięło pod uwagę problem wagi naruszenia prawa w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnych. Pełnomocnik uznał tym samym, że sprawa w istocie nie została rozpoznana merytorycznie w toku postępowania. W ocenie jego mocodawcy, zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy przepisu art. 105 k.p.a. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Pełnomocnik wyjaśnił, że zastosowanie tego przepisu wydaje się być nawet celowe w sytuacji, kiedy co prawda sprawa administracyjna została zakończona ostateczną decyzja, ale organ administracji publicznej podejmuje dalsze działania w sprawie przez pomyłkę uznając, że postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 września 2013r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 22 stycznia 2013r., sygn. akt [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] ( obr. [...]) przy ul. P. w K.". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprzeczność treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] (obr. [...]) przy ul. P. w K." z przepisem art. 105 §1 k.p.a. stanowiącym podstawę prawną wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia jest wyraźna i oczywista. Kolegium podniosło, że w dacie wydawania w/w decyzji umarzającej, nie toczyło się już bowiem żadne postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, gdyż zostało ono zakończone ostateczną decyzją z dnia 29 sierpnia 2001r. nr [...]. Nie można natomiast umorzyć postępowania, które już się nie toczy. Poza tym wskazano, że o nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. znak [...] świadczy ponadto spełnienie poprzez jej wydanie także przesłanki opisanej w punkcie 3 art. 156 §1 k.p.a., czyli że: "decyzja (...) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Skargę na ww. decyzję złożył pełnomocnik spółki Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o.- r.pr. S. K., zarzucając Kolegium naruszenie: art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy w l instancji co spowodowało przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady dwuinstancyjności; art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 w/w ustawy poprzez błędną interpretację i zastosowanie pomimo braku wystąpienia określonych w treści przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Skargę na decyzję złożył również pełnomocnik B. J. – r.pr. T. K., zarzucając Kolegium naruszenie: art. 156 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji i jej mocy wstecznej (skutku ex tunc) i błędne uznanie, że okoliczność, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2012r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2001r. (nr [...]) znak [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną położonej przy ul. P. w K. na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] nie ma znaczenia dla oceny decyzji Prezydenta Miasta z 8 maja 2008 r. sygn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji oraz, że okoliczność ta nie powinna być brana pod uwagę przy tej ocenie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 6.03.2014r., sygn. akt II SA/Kr 70/14, na podstawie art. 111 § 1 ppsa zarządził połączenie sprawy ze skargi B. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 12/14 i prowadzić je dalej pod tą sygnaturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 września 2013r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 22 stycznia 2013r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2008r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], [...] (obr. [...]) przy ul. P. w K.." Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz jedynie zbadanie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04). Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny ("stwierdza nieważność" - art. 156 kpa) ze skutkiem "ex tunc" - od dnia wydania decyzji unieważnionej. Decyzja taka obala istniejące w stosunku do decyzji unieważnionej domniemanie mocy obowiązującej (art. 16 § l kpa) i znosi skutki nią wywołane i to wstecz -od chwili jej wydania (por. E. Iserzon, J. Starościak - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz III str. 213 i Komentarz IV str. 217). Nie można zatem zaakceptować skutków nieważnej decyzji, na podstawie której wszczęto w stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne tylko z tego powodu, że stwierdzenie nieważności nastąpiło już po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie w przedmiocie nie uznania jej zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 21 czerwca 1996 r. SA/Lu 1665/95). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że skoro została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 29 sierpnia 2001r. znak [...] nr [...] (orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie miało podstaw do powoływania się na obowiązywanie wskazanej decyzji w dniu 8 maja 2008r., bowiem rozstrzygnięcie z dnia 29 stycznia 2001r., wyeliminowane zostało z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc i prawnie wówczas nie obowiązywało. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 25 października 2002r., II SA/Po 114/2002: Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny -stwierdza nieważność - art. 156 kpa ze skutkiem ex tunc - od dnia wydania decyzji unieważnionej i nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji (tzn. w przedmiotowej sprawie od 29 sierpnia 2001r.) Zatem za uprawniony należy uznać pogląd, że decyzję administracyjną, której nieważność następnie stwierdzono z powodu obarczenia jej kwalifikowanymi wadami prawnymi traktować należy jako niebyłą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008r., I OSK 340/07, LEX nr 505397). Wobec powyższego, za błędny i godzący w istotę trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (na podstawie art. 156 kpa), należy ocenić zaprezentowany w decyzji SKO z dnia 22 stycznia 2013r. pogląd, iż rozstrzygniecie z 8 maja 2008r. ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, przed wszystkimi organami i sądami właściwymi w tej sprawie i we wszystkich właściwych instancjach, jest nieważne albowiem w momencie wydania tej decyzji postępowanie w sprawie ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji "nie tylko nie było bezprzedmiotowe, ale zostało zakończone decyzją ostateczną będącą na dzień 8 maja 2008r. w mocy." W niniejszej sprawie należało bowiem przyjąć fikcję prawną, zgodnie z którą decyzja, której nieważność stwierdzono na podstawie wystąpienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak gdyby nigdy nie była wydana, a co za tym idzie nie wywołuję skutków prawnych, w tym nie powoduje ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zatem należało przyjąć, że Prezydent Miasta wydając decyzję administracyjną z dnia 8 maja 2008 roku nie wydał decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną, ostateczną decyzją administracyjną. Dodać również należy, że w przywoływanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na poparcie swojego stanowiska wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012r., sygn. akt II OSK 908/11 nie wypowiedziano poglądu, który przypisuje temu wyrokowi ww. organ administracyjny. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się bowiem do sytuacji, w której po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności zmieniono tę decyzję w oparciu o art. 155 k.p.a. Wypowiedziany w tym wyroku pogląd nie dotyczył zatem sytuacji, w której po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności wydano decyzję o stwierdzeniu nieważności innej (związanej z nią) decyzji. W sprawie będącej przedmiotem powołanego wyroku nie zaistniał problem skutku wstecznego jaki ma decyzja o stwierdzeniu nieważności (bowiem przedmiotem rozważań była decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a., która skutku wstecznego nie ma) i do tego problemu Naczelny Sąd Administracyjny się nie odnosił. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział poglądu, jaki sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a mianowicie, że obowiązek brania pod uwagę stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, oznacza rzekomo, iż nie należy brać pod uwagę skutku wstecznego decyzji stwierdzającej nieważność, a zatem, że rzekomo nie należy brać pod uwagę tego, iż w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności istniał stan, jaki wynika z innej, późniejszej decyzji o stwierdzeniu nieważności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w kontekście zaistniałej w przedmiotowej sprawie sytuacji decyzja z 8.05.2008r. o umorzeniu postępowania mogła być wydana. Wskazać przy tym należy zresztą na powołany w tej decyzji art.85 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." Jest to przepis, który odwołuje się do okoliczności faktycznej – wydania decyzji ostatecznej w sprawie – nawet jeżeli później decyzja taka została wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie – została wydana ostateczna decyzja 29.08.2001r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i pomimo późniejszego stwierdzenia jej nieważności realizuje one przesłanki z art.85 cyt. ustawy. Zatem ewentualne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy mogłoby być prowadzone na podstawie ustawy z 27.03.2003r., a nie na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 7.07.1994r. W konsekwencji postępowanie wszczęte i prowadzone pod rządami starej ustawy musiało być umorzone, gdyż nowa regulacja prawna z 27.03.2003r. wprowadziła jakościowo odmienne decyzje ustalające warunki zabudowy (w porównaniu z poprzednio wydawanymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), w których określa się odmienne parametry. Są to więc całkowicie odmienne decyzji wydawane na podstawie innego aktu prawnego. (wyrok NSA z 10.02.2006r., sygn.. akt II OSK 503/05) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.