II SA/Kr 1203/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] na wniosek Z. Ś. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z parkingami podziemnymi oraz budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] i budowa dwóch zjazdów z działki drogowej nr [...] na działki nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. w K.". W toku postępowania ustalono, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców "B[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] działając na mocy art. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647, ze zm., dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267, ze zm., dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że dla terenu przedmiotowej inwestycji funkcjonuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność wyklucza procedowanie sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 11 września 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2013 r. poz. 5648, i weszła w życie w dniu 11 października 2013 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Działki nr [...],[...],[...],[...][...] i działka nr [...], stanowiące teren inwestycji w przedmiotowej sprawie są objęte postanowieniami tego planu, co jednoznacznie wynika z rysunku planu. Wprawdzie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt: II SA/Kr 253/14) stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXI/1239/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Przedmiotowy wyrok nie jest jednak prawomocny. Zatem na datę orzekania w przedmiotowej sprawie przez Kolegium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka" w dalszym ciągu obowiązuje i wywiera stosowne, przewidziane prawem skutki prawne. Jednym z nich jest brak możliwości procedowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych tym planem. Biorąc pod uwagę aktualny w dniu orzekania stan prawny stwierdzono, że ani organ I instancji, ani też Kolegium nie posiada obecnie możliwości prowadzenia przedmiotowego postępowania i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. O., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy organowi wiadome jest z urzędu, iż toczy się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Kr 253/14, w którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka", 2. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, 3. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, 4. art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w sytuacji gdy organowi wiadomym jest, iż toczy się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Kr 253/14, w którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka" koniecznym było zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wskazanej sprawy sądowej, albowiem w przypadku podtrzymania stanowiska WSA w Krakowie przez Naczelny Sąd Administracji przedmiotowa decyzja okaże się wadliwą i niezbędnym będzie jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponadto w toku dotychczasowego postępowania stronie uniemożliwiono złożenie takiego wniosku, ponieważ organ nie poinformował o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczeniu dodatkowego terminu na ewentualne wnioski. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania tezy, która stała się podstawą rozstrzygnięcia Kolegium, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu administracji nie ulega wątpliwości, że na chwilę orzekania przez niego dla terenu inwestycji istniała obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność, zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym determinuje fakt, że nie może być prowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Okoliczność, że plan ów jest przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi nie zmienia tego wniosku. Stan prawny w chwili orzekania przez Kolegium był ustalony i na jego podstawie należało wydać decyzję w sprawie. W sytuacji, w której stan prawny uleganie zmianie (plan miejscowy przestanie obowiązywać), możliwe będzie prowadzenie nowych postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu. Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że nie zapewniło stronom czynnego udziału w postępowaniu. Strony zostały zawiadomione, że wpłynęło odwołanie od decyzji organu I instancji. Wiedziały zatem, że toczy się postępowanie odwoławcze. W postępowaniu tym nie zgromadzono żadnych nowych dowodów ponad to, co znajdowało się w aktach przekazanych przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady jednak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że od chwili wejścia w życie planu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć - staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie musi zostać wydane bez względu na to na jakim etapie toczącego się postępowania wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zobowiązany jest stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. Jeżeli więc plan miejscowy wszedł w życie w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, to wydana przez organ I instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności, lecz podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji umarza się zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostają okoliczności faktyczne, a mianowicie to, że plan miejscowy dla terenu objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy został uchwalony przez radę Miasta Krakowa uchwałą z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2013 r. poz. 5648 i weszła w życie w dniu 11 października 2013 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Rozważenia jednak wymaga kwestia jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma fakt, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o stwierdzeniu nieważności tego planu. WSA nie zamieścił w tym wyroku rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. ("W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku."). W tej sytuacji należy uznać, że plan miejscowy obowiązuje i wywiera skutki prawne, bowiem wyrok stwierdzający jego nieważność jest nieprawomocny. W ocenie Sądu wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 253/14 nie miał więc wpływu na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero bowiem prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwoliłoby na dalsze procedowanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Można by również ewentualnie rozważać kwestię dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy o ile w wyroku stwierdzającym nieważność planu miejscowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekłby o niewykonywaniu tej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wyrok ten nie miał jednak wpływu na fakt obowiązywania planu miejscowego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11 (LEX nr 1336372) przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje. Należy w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2012 r., sygn. II OSK 1138/11 (LEX nr 1234128), w którym wystąpił stan faktyczny bardzo zbliżony do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mianowicie w trakcie międzyinstancyjnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast sąd administracyjny nieprawomocnie stwierdził jego nieważność w okresie pomiędzy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy a rozpoznaniem skargi na tę decyzję przez sąd. Skarżący domagał się zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nieważności planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Wskazać należy, że plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) lub sąd (art. 147 § 1 p.p.s.a.) pozbawia go mocy obowiązującej. Tymczasem, jak wynika z akt, sprawy zarówno w dacie wydania decyzji przez organ II instancji jak i wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" obowiązywał. Ponadto, jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak i konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) - patrz m.in.: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 396/11, LEX nr 795493; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 832/11, LEX nr 1104148; postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FZ 390/11, LEX nr 896353. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym interes prawny skarżącego pozostaje zabezpieczony". Podzielając powyższą ocenę należy odnieść ją również do niniejszej sprawy. Skoro w dacie wydawania zaskarżonej decyzji plan miejscowy obowiązywał, to sama możliwość przyszłego stwierdzenia jego nieważności (nawet w sytuacji, gdy taka nieważność planu została już stwierdzona nieprawomocnym wyrokiem sądu) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na marginesie można wskazać, że sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Kr 253/14 została w lipcu br. zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w dalszym ciągu oczekuje na wyznaczenie rozprawy (co wiadomo z urzędu). Długotrwały okres rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny z jednej strony, a z drugiej - możliwość składania nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy bądź też kwestionowania na podstawie art. 147 p.p.s.a. zaskarżonej obecnie decyzji w przypadku prawomocnego stwierdzenia nieważności planu miejscowego daje podstawy do przyjęcia, że zawieszenie postępowania administracyjnego nie było celowe ani uzasadnione w niniejszej sprawie. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak już wcześniej wskazano stwierdzenie faktu obowiązywania planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. Jak słusznie wskazało kolegium w odpowiedzi na skargę strony otrzymały informację o wniesieniu odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie prowadziło żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, tak więc nie można uznać, że jakakolwiek strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności, która stała się podstawą orzekania. Wejście w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest okolicznością wymagającą przeprowadzenia dowodu - fakt ten wynika bowiem z upływu tzw. vecatio legis a więc określonego termin od daty opublikowania aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym. . Kolegium nie miało obowiązku notyfikowania stronom postępowania faktu, że dla przedmiotowego terenu wszedł w życie plan miejscowy. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.