II SA/Kr 1203/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. S .i T. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 lipca 2015r., znak [...], wydaną na podstawie art. art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zmianami) i art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. i T. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie wznowione w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. S. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (piekarni) wraz z jego dobudową do budynku mieszkalnego oraz realizację infrastruktury towarzyszącej na działkach nr nr: [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B. Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności. Dnia 16 kwietnia 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowany i udzielił pozwolenia na ww. przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (piekarni) wraz z jego dobudową do budynku mieszkalnego w miejscowości B.. Decyzja stała się ostateczna z dniem 6 maja 2008 r. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r., Starosta [...] wznowił postępowanie w powyższej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek J. T.. W dniu 16 września 2013 r. M. S., działająca w imieniu własnym oraz T. M., zwróciła się o "dołączenie" do przedmiotowego postępowania w charakterze stron. Z uwagi na to, że równocześnie przed Wojewodą [...], a następnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z 29 sierpnia 2013 r., organ pierwszej instancji wstrzymał się od prowadzenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia powyższych postępowań. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 13 lutego 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z 29 sierpnia 2013 r. Następnie, pismem z dnia 2 grudnia 2014 r., Starosta [...] wysłał do stron postępowania w tym do M. S. oraz T. M., "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" w związku ze zwrotem akt postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Starosta [...] wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołanie wniosła M. S. w imieniu własnym oraz T. M.. Przekazując odwołanie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie nie może być prowadzone z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wniosku, wobec czego nie może rozpatrywać merytorycznych uwag dotyczących zatwierdzonej inwestycji. W trakcie postępowania odwoławczego M. S., działająca w imieniu własnym oraz T. M., wyjaśniła, że 15 kwietnia 2015 r., złożyła w Starostwie Powiatowym w Z. uwagi merytoryczne do sprawy znak: [...]. W dniu 21 kwietnia 2015 r. odebrała decyzję wydaną w sprawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. Następnie dnia 28 kwietnia 2015 r. odebrała pismo ze Starostwa Powiatowego w Z., w którym poinformowano, że jeżeli w ciągu 3 dni od daty jego otrzymania nie złoży w stosunku do niego żadnych uwag, to pismo z dnia 15 kwietnia 2015 r. potraktowane zostanie jako odwołanie od decyzji. Wskazane 3 dni upływały w dniu 1 maja 2015 r. Termin na wniesienie odwołania mijał z dniem 5 maja 2015 r., a zatem brak reakcji z jej strony we wskazanym przez organ pierwszej instancji terminie 3 dni uznać należy za wniesienie odwołania od decyzji. Po omówieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania organ odwoławczy przytoczył treść art. 129 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Wskazał, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Starosty [...] z 14 kwietnia 2015 r. przez M. S. -w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. M. - wynika, iż zostały one odebrane 21 kwietnia 2015 r., natomiast pismo skarżącej, które wskutek błędnego pouczenia organu pierwszej instancji uznane zostało przez M. S. za odwołanie, wniesione zostało 15 kwietnia 2015 r. (data prezentaty). Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia jest uchybieniem tego terminu. Jednakże biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia M. S. oraz zasadę zaufania (jedna z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego), zgodnie z którą niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych skutków działań organów administracji publicznej (w szczególności działań sprzecznych z prawem) uznać należy, iż M. S. (działająca w imieniu własnym oraz T. M.) wniosła odwołanie w terminie. Rozpoznają wniesione odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że analiza akt wykazała poprawność w działaniu organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być podmiotowe i przedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji lub postanowienia, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...], w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że J. T., który zainicjował niniejsze postępowanie wznowieniowe, wiedział o wydanym pozwoleniu na budowę co najmniej od kwietnia 2012 r., nie zaś od lutego 2013 r., jak podał w piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty [...], w myśl którego w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nie powinno być wszczęte z uwagi na uchybienie terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie, to w związku z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego (bezprzedmiotowość postępowania), zachodzi konieczność jego umorzenia, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zatem Starosta [...] nie mógł wydać rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie po wznowieniu na wniosek J. T. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 16 kwietnia 2008 r., w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie nie powinno być wszczęte z uwagi na uchybienie terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu pisma M. S., którym zwróciła się o "włączenie" (jej oraz siostry) do prowadzonego postępowania wznowieniowego w charakterze stron, winien zgodnie z art. 7 k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem M. S., czy wstąpienie to rzeczywiście stanowi wniosek "o dołączenie w charakterze stron" do już prowadzonego postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek J. T., czy też stanowi odrębny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na co wskazuje interpretacja celowościowa tego pisma oraz przywołana w nim treść art. 28 k.p.a. Brak weryfikacji w powyższym zakresie, stanowi uchybienie w działaniu organu pierwszej instancji, nie ma jednak ono wpływu na poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższa kwestia powinna zostać przez Starostę [...] zbadana i w zależności od ustaleń powinien on podjąć odpowiednie działania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. S. i T. M. wniosły w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżących Starosta [...] dopuścił się uchybienia nie odnosząc się do wniosku o włączenie ich do prowadzonego postępowania wznowieniowego, wszczętego na wniosek J. T. w charakterze stron. Nie zbadał również, czy stanowi to odrębny wniosek o wznowienie postępowania. Wniosek powinien być zbadany i winny zostać podjęte odpowiednie działania. Podnoszone przez skarżące zarzuty Starosta [...] całkowicie pominął naruszając ich interes prawny. Ponadto skarżące wskazywały, że do projektu budowlanego R. S. załączył mapę geodezyjną przedstawiającą fałszywą szerokość służebnej drogi dojazdowej do ul. J. w B., biegnącej po działkach M. i J. T., czego organ pierwszej instancji nie zbadał. Po zatwierdzeniu projektu budowlanego R. S. wniósł w 2010 r. pozew do Sądu Rejonowego w Z. o ustanowienie drogi koniecznej przeciwko J. i M. T., a w 2011 r. do sprawy wezwano też skarżące oraz ich brata A. L.. Podczas procesu sądowego oraz pomiarów wykonanych przez dwóch biegłych geodetów sądowych naocznie stwierdzono, że droga służebna ma szerokość około 2,8 m, a nie od 3,2 m do 4,0 m jak wykazuje załączona do projektu budowlanego mapa geodezyjna. Toczące się procesy przed Sądem Rejonowym w Z. i Sądem Okręgowym w [...] zakończyły się prawomocnym oddaleniem pozwu R. S. o ustanowienie drogi koniecznej. Kserokopie materiałów sadowych zostały dołączone do pism, składanych do Starostwa Powiatowego w Z.. Proces sądowy potwierdził, że szerokość drogi jest inna, niż przedstawiona na mapie geodezyjnej. Starosta [...] powinien zbadać podnoszone zarzuty i podjąć odpowiednie działania. Jeżeli ta sama mapa geodezyjna, która jest integralną częścią projektu budowlanego pokazuje fałszywą szerokość drogi w jednym miejscu, to musi także wskazywać fałszywe wymiary w innym miejscu np. odległość projektowanego budynku R. S. od północnej granicy jego działki. Biegnie tamtędy prosto droga łącząca drogę służebną z placem manewrowym, znajdującym się po wschodniej stronie zabudowań R. S., na terenie Skarbu Państwa. Podsumowując te wywody skarżące stwierdziły, że wydanie pozytywnej decyzji w oparciu o niezgodną z rzeczywistością mapę narusza ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Uczestnik M. T. popierał skargę. O odrzucenie, względnie o oddalenie skargi wnosił natomiast uczestnik R. S., motywując to stanowisko w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Uczestnik wnosił też o zasądzenia na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postepowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2015r., znak [...], jest zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany przepis formułuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wyjątkami od niej są tryby nadzwyczajnej weryfikacji takich decyzji, w tym wznowienie postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten wyznacza granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 1925/12, Lex Omega nr 1233716 oraz wyrok z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 487/11, Lex Omega nr 1069062). Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wyjątkowego charakteru postępowania wznowieniowego wynika specyficzny stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji publicznej, wznawiającym postępowanie i następnie prowadzącym postępowanie wznowione a podmiotem, który wznowienie inicjuje (żąda wznowienia). Skoro postępowanie wznowione prowadzone jest w granicach, wyznaczonych przez art. 149 § 2 k.p.a., w szczególności zaś służy weryfikacji przesłanek wznowienia, pomiędzy organem a stroną żądającą wznowienia nawiązuje się indywidualny stosunek administracyjnoprawny. Wnoszący podanie o wznowienie wskazuje okoliczności, na których opiera swój wniosek i które są jednocześnie przesłankami wznowienia. Organ administracji bada sprawę w granicach tych przesłanek, co ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy może być bowiem brany pod uwagę jedynie na wniosek, a organ administracji publicznej nie może tej okoliczności badać z urzędu. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II OSK 362/11, Lex Omega nr 1219140). Powiązanie treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z art. 147 k.p.a. nakazuje przyjąć, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do żądania wznowienia postępowania na tej podstawie. Osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, które nie twierdzą, że zachodzi w stosunku do nich przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą skutecznie wnosić o wznowienie postępowania z powodu takich okoliczności, które dotyczą innych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 904/12, Lex Omega nr 1697533). Z powyższego wynika, że każde żądanie wznowienia postępowania, oparte na przesłance z art. 145§1 pkt 4 k.p.a. niebrania udziału w sprawie bez swej winy kreuje odrębny stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem a tym, kto wznowienia żąda. Każde tego rodzaju żądanie inicjuje odrębne postępowanie administracyjne. Oznacza to również, że w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej może się toczyć wiele postępowań wznowieniowych, opartych na różnych podstawach i inicjowanych przez różne podmioty. Postępowania te można prowadzić łącznie po myśli art. 62 k.p.a. Każdy wniosek o wznowienie postępowania winien być odrębnie weryfikowany pod kątem spełnienia wymogów formalnych, m. in. terminowości jego wniesienia. Jednak wydanie na którymś etapie postępowania nadzwyczajnego rozstrzygnięcia negatywnego ze względów formalnych dla jednego podmiotu, żądającego wznowienia nie stoi na przeszkodzie wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy na wniosek innych podmiotów. Jeżeli zachodzą okoliczności uniemożliwiające wznowienie postępowania na wniosek konkretnego podmiotu, organ administracji publicznej odmawia wznowienia postępowania, przy czym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i § 4 k.p.a.). Jedną z przyczyn, uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest złożenie żądania po upływie terminu, przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wznowienie postępowania i przeprowadzenie wznowionego postępowania w sytuacji, gdy wniosek o wznowienia został złożony z uchybieniem terminu nie jest dopuszczalne, zwłaszcza w przypadku żądanie wznowienia opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie, czy żądanie wznowienia zostało wniesione w miesięcznym terminie winno nastąpić na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. Jednakże jest możliwe, że pierwotne ustalenia właściwego organu nie będą prawidłowe i dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania okaże się, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Prowadzenie postępowania na podstawie takiego wniosku nie jest dopuszczalne albowiem nieskutecznie złożone żądanie wznowienia oznacza, że brak jest indywidualnego stosunku administracyjnoprawnego, o którym mowa była wyżej. Zasada trwałości decyzji ostatecznych uniemożliwia rozpatrzenie sprawy we wznowionym postępowaniu. O ile zasadnicze sposoby zakończenia wznowionego postępowania uregulowane są w art. 151 § 1 k.p.a., o tyle w takiej sytuacji zastosowanie winien znaleźć art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zatem w sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 920/10, Lex Omega nr 1128609). Jak wyżej wskazano umorzenie postępowania z wniosku jednego podmiotu nie wyklucza wznowienia i przeprowadzenia postępowania z inicjatywy innych podmiotów powołujących się na podstawę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. pod warunkiem, że doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, tj. złożyły one skuteczny wniosek o wznowienie. W niniejszej sprawie J. T. pismem z dnia 11 marca 2013r. (k. 45 akt organu pierwszej instancji) zakwestionował ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 16 kwietnia 2008r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji: przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (piekarni) wraz z jego dobudową do budynku mieszkalnego oraz realizację infrastruktury towarzyszącej na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B.. J. T. nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem tej decyzji. Pismem z dnia 26 marca 2013r. (k. 53 akt organu pierwszej instancji) J. T. sprecyzował swoje stanowisko wyjaśniając, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem opisanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne, wskazując w podstawie rozstrzygnięcia m. in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie miesiąca od momentu, kiedy J. T. dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 16 września 2013r. (k. 65 akt organu pierwszej instancji) skarżące M. S. i T. M. zwróciły się o "dołączenie (...) do tego postępowania w charakterze stron", wskazując na treść art. 28 k.p.a. Pismem z tej samej daty (k. 74 akt organu pierwszej instancji) inwestor – R. S. – poinformował Starostę [...], że J. T. wiedział o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę znacznie wcześniej, najpóźniej dowiedział się o niej w dniu 10 kwietnia 2012r. (data pisma skierowanego do Sądu Rejonowego w Z.). Analiza kolejnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że pierwotnie Starosta [...] potraktował pismo M. S. i T. M. jako odrębny wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 20 września 2013r. (k. 76 akt tego organu) wezwał bowiem obie skarżące do podania dokładnej daty, kiedy dowiedziały się o wydanej decyzji. W odpowiedzi (pismo z dnia 3 października 2013r., k. 89 akt organu pierwszej instancji) skarżące ponownie zwróciły uwagę, że nie brały udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wskazały też, że "dzień 15. 09. 2013 r. należy przyjąć jako dzień informacji o wydanej decyzji". Następnie organ pierwszej instancji poinformował obie skarżące pismem z dnia 15 października 2013 r. (k. 87 akt tego organu), że ich wnioski zostaną rozpatrzone niezwłocznie po zwrocie dokumentacji, która została przesłana wraz z wnioskiem R. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania do Wojewody [...]. M. S. i T. M. znalazły się w rozdzielniku kolejnych pism, jako strony wznowionego postępowania (k. 91 akt organu pierwszej instancji) a także skierowano do nich "zawiadomienie o wszczęciu postępowania", stanowiące w istocie informację o zwrocie dokumentacji i możliwości zapoznania się z nią (k. 135 akt organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. Starosta [...] umorzył postępowanie, wznowione na wniosek J. T.. Organ pierwszej instancji omówił w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności, na podstawie których stwierdził, że J. T. złożył wniosek o wznowienie postępowania po upływie ustawowego terminu. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie pism J. T. z postępowania przed sądem powszechnym. Tak ustalony stan faktyczny został zaakceptowany przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje te ustalenia za prawidłowe. W aktach sprawy znajdują się kopie pism, składanych przez J. T. w postępowaniu cywilnym. W szczególności jest to pismo z dnia 10 kwietnia 2012 r. (k. 70-72 akt organu pierwszej instancji), w którym J. T. kilkakrotnie odnosi się do projektu budowlanego, wskazuje na wymogi, jakie inwestycja musiała spełnić aby otrzymać pozytywną decyzję o pozwoleniu na budowę, odwołuje się też do kwestii odbioru technicznego. Słusznie zatem organy administracji publicznej uznały, że najpóźniej w tej dacie J. T. wiedział już o wydanej decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania pochodzi z dnia 11 marca 2013r., a zatem J. T. ewidentnie złożył go po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Należało zatem uznać, że postępowanie administracyjne zostało wznowione bezpodstawnie, gdyż żądanie wznowienia nie mogło być skuteczne. Jak wyżej wskazano, stwierdzenie takiej okoliczności w trakcie wznowionego już postępowania musi skutkować jego umorzeniem wobec braku indywidualnego stosunku administracyjnoprawnego. Organy administracji publicznej nie mogły zatem wydać decyzji o innej treści – umorzenie postępowania, wznowionego na wniosek J. T. było ich obowiązkiem. Skarga na decyzję z dnia 21 lipca 2015r., znak [...], nie mogła zatem zostać uwzględniona. Słusznie również wskazał organ drugiej instancji, że Starosta [...] dopuścił się uchybienia nie weryfikując prawidłowo żądania M. S. i T. M., które – interpretowane celowościowo – winno być uznane za odrębny wniosek o wznowienie postępowania. Jak wynika z uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji Starosta [...] ostatecznie nie nadał mu jednakże takiego znaczenia. Kwestia ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie może rzutować na prawidłowość zaskarżonej decyzji, czy też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Sąd podziela jednak pogląd, wyrażony w orzeczeniu Wojewody [...], zgodnie z którym – niezależnie od umorzenia postępowania, wznowionego na wniosek J. T. – Starosta [...] winien był rozpatrzyć wniosek o wznowienie, złożony przez M. S. i T. M.. Opiera się on bowiem na innym indywidualnym stosunku administracyjnoprawnym, przesłanką wznowienia w nim wskazaną jest pozbawienie możliwości udziału w sprawie obu skarżących. Jeżeli Starosta [...] nadal nie rozpatrzył wniosku o wznowienie, skierowanego przez M. S. i T. M., to pozostaje w bezczynności. Nie wydając żadnego aktu administracyjnego (wznowienie postępowania, odmowa wznowienia postępowania) narusza art. 35 § 1 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W takim wypadku skarżącym służy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody [...] (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skarga na bezczynność Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 p.p.s.a.). Powyższe pozostaje jednakże bez wpływu dla prawidłowości decyzji wydanych na skutek rozpoznania wniosku J. T.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a. wynika postępowania nie stwarza podstaw do zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Wniosek uczestnika R. S. o zasądzenia na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postepowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, jest bezzasadny albowiem w przepisach brak podstaw prawnych dla jego uwzględnienia. W art. 199 p.p.s.a. wprowadzono zasadę, że koszty postępowania obciążają strony – skarżącego oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.), a także – z uwagi na art. 12 p.p.s.a. – uczestników postępowania (art. 33 p.p.s.a.), w zakresie, w jakim są związane z ich udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku uwzględnienia skargi art. 200 p.p.s.a przewiduje wyjątek od tej zasady, którego brak dla orzekania o kosztach w stosunku do uczestników.