II SA/Kr 1207/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. prawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Prądnik Biały na uchwalę Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 27 września 1999 r., nr XVII/74/99 w przedmiocie warunków przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 27 września 1999 r. Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia podjęła uchwałę Nr XVII/74/99 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/43/99 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 8 marca 1999 r. w sprawie przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej. Uchwała ta w § 1 zmieniła uchwałę z dnia 8 marca 1999 r. w ten sposób, że jej § 2 otrzymał treść: "Wysokość opłaty przyłączeniowej za każdy przyłącz do działki wynosi 800 zł.". Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia uchwałą z dnia 26 listopada 2009 r. Nr XLI/200/09 uchyliła ww. uchwałę z dnia 8 marca 1999 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XVII/74/99 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia. Jako podstawę do wniesienia skargi Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez wydanie jej z naruszeniem podanych przepisów i bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia obowiązku ponoszenia opłat w kosztach budowy wodociągu. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowiły upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały. Podstawą do podjęcia uchwały nie mógł być art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który wprawdzie określa, że zadaniem samorządu gminnego jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych, w tym w zakresie wodociągów, ale jest to przepis prawa ustrojowego. Nałożenie zaś zaskarżoną uchwałą opłaty przyłączeniowej musi posiadać właściwe upoważnienie w przepisie prawa materialnego. Zawarte w zaskarżonej uchwale przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych sieci wodociągowych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej. W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Prokurator podniósł, że ustalona zakwestionowaną uchwałą opłata ma cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Była ona wymuszana obowiązującymi standardami życiowymi. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takiej opłaty. Zaskarżona uchwała nie określa zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Również art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do ustalenia powszechnie obowiązującej na terenie gminy opłaty przyłączeniowej. Zarzucono również Radzie Gminy naruszenie art. 84 Konstytucji RP poprzez nałożenie na obywateli ciężarów nie na podstawie ustawowej, ale na podstawie uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie Rada Gminy wskazała, że uchwała ta już nie obowiązuje, a tym samym nie jest dopuszczalnym skarżenie uchwał nieobowiązujących. Samo postępowanie sądowe winno być umorzone. Przestał bowiem obowiązywać akt kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego uchwalając dany akt prawny działał zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym granicami danej sprawy. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym jej późniejsze uchylenie nie stanowi przeszkody przed rozpoznaniem skargi na dany akt. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała nie może być przedmiotem skutecznie wykonywanej kontroli przez sąd administracyjny z powodu jej uchylenia przez samą Radę Gminy. Jeżeli dany akt organu stanowiącego wywołał skutki w obrocie prawnym (był aktem prawa miejscowego), to nawet jego późniejszej uchylenie nie uzasadnia odrzucenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Taki bowiem akt wywołał skutki prawne i pozbawienie możliwości oceny jego zgodności z prawem doprowadziłoby do sytuacji, w której nie można byłoby pozbawić skutków prawnych działań opartych na tak wydanym akcie. Skarga Prokuratora nie jest przy tym oparta o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a więc wnosząc skargę Prokurator nie wykazuje, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Samodzielną podstawą prawną do wniesienia skargi prokuratora jest art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem wprawdzie tylko jedną normę generalną, mianowicie określa wysokość opłaty przyłączeniowej, ale jej treść należy analizować w połączeniu z uchwałą Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 8 marca 1999 r. Nr VIII/43/99. Skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1206/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Nr VIII/43/99, to tym samym również uchwała nowelizującą uchwałę Nr VIII/43/99 dotknięta jest takimi samymi wadami. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest nałożenie opłaty przyłączeniowej. Opłata przyłączeniowa, pobierana za samo podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej - została nałożona bez podstawy prawnej. Jest więc ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, że wprowadzona jednorazowa opłata za sam zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Jednostronne nakładanie na podmioty zewnętrzne wobec administracji jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do sieci wodociągowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do gminnej sieci wodociągowej, bo samo podłączenie do tejże sieci nie jest korzystaniem z usługi związanej z dostarczaniem wody. Podłączenie dopiero umożliwia w przyszłości świadczenie usługi. Pojawienie się przymusu czyni opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. Podnieść należy także, że wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł uzasadniać jej nałożenia. Zgodnie z tym przepisem, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepis ten stanowi regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustala jedynie zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Samorząd terytorialny jest, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP, jedynie formą decentralizacji władzy publicznej, a w istocie decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to, że samorząd terytorialny jedynie wykonuje część zadań publicznych na analogicznych zasadach jak administracja rządowa i nie może samodzielnie kreować nowych zadań oraz samodzielnie ustalać zasad ich wykonywania. Mieszkańcy jednostki samorządu nie stanowią odrębnego organu danego samorządu i nie mają odrębnej podmiotowości prawnej. Ich udział w funkcjonowaniu samorządu ogranicza się do wyborów i zasadniczo inspirowania oraz udziału w referendum gminnym. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, że nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat przyłączeniowych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opub. w Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, opub. w OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych budowanych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podsumowując ten zakres rozważań Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze w zakresie dotyczącym braku podstaw do nakładania opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej były w pełni zasadne, ponieważ ani z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 tej ustawy, czy też z przepisu innej ustawy nie wynikało upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym. Uprawnień organów samorządu terytorialnego nie można domniemywać. Samorząd terytorialny uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej jedynie w zakresie decentralizacji administracji publicznej, a tym samym nie przysługuje mu autonomia ustalania tak zadań publicznych, jak i sposobów ich wykonywania. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.