II SA/Kr 1215/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Gminy Babice z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXI/220/2017 w sprawie przyjęcie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Babice w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do niej zatytułowanego "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Babice w 2017 roku". Prokurator Rejonowy w Chrzanowie pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/220/2017 Rady Gminy Babice z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Babice w 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1 i art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 zd. 2, art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę w części obejmującej § 5 ust. 2 pkt 3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 7 Konstytucji przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzanie w § 5 ust. 2 pkt 3 Programu obwarowań związanych z usypianiem ślepych miotów psów i kotów, które posiadają właścicieli, przez nałożenie na nich obowiązku poddania psa lub kota zabiegowi sterylizacji (kastracji) oraz zapisów dotyczących przetwarzania danych osobowych właścicieli – i wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 Programu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i przytoczył treść art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie prokuratora elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określone w art. 11a ust. 2 powołanej ustawy, mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu i stosowanie go do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Zasada praworządności unormowana w art 7 Konstytucji wymaga, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i aby nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy Babice przekroczyła granice upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 pkt 3 Programu obwarowań związanych z usypianiem ślepych miotów posiadających właścicieli poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku poddania psa lub kota zabiegowi kastraci (sterylizacji) oraz zapisów dotyczących przetwarzania danych osobowych. Wprowadzone w Programie zapisy naruszają, zdaniem Prokuratora, art 7 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Babice wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił w szczególności, że w dniu 15 września 2017 r. została podjęła uchwała Nr XXXVII/279/2017 Rady Gminy Babice w sprawie zmiany Uchwały Rady Gminy Babice Nr XXXI/220/2017 z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Babice w 2017 r., ponieważ wymienione w ustawie elementy Programu mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania przepisów art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym należało skreślić zapis § 5 ust. 2 pkt. 3 w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Babice w 2017 r., który przekracza granice upoważnienia ustawowego. Dokonane zmiany w przedmiotowej uchwale uwzględniają w całości skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. W ocenie Sądu, prawidłowy był również tryb jej podjęcia. W szczególności dopełniony został ustanowiony w art. 11a ust. 7 u.o.z. wymóg przekazania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Mając na uwadze powyższe, bacząc na zarzut skargi, należało przede wszystkim rozważyć, czy zakwestionowane postanowienie § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Odnośny § 5 ma następujące brzemiennie: "§ 5. 1. Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów psów lub kotów. 2. Określa się następujące zasady finansowania zabiegów, o których mowa w ust. 1: 1) uśpieniu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta do piątego dnia życia, które są jeszcze ślepe i nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli; 2) zabieg uśpienia na zasadach określonych w ust. 2 pkt. 1 przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usługi usypiania ślepych miotów psów i kotów; 3) właściciel, w celu wykonania zabiegu uśpienia ślepego miotu składa oświadczenie, że podda sukę/kotkę zabiegowi sterylizacji, a także wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji Programu. 3. Bezdomne zwierzęta przywiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt w C. przy ul. [...], [...] poddawane będą obligatoryjnie zabiegom sterylizacji albo kastracji". W ocenie Sądu § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a i ust. 5 u.o.z. W tej mierze, w ocenie Sądu, rację ma zarówno Prokurator, jak i Rada Gminy Babice – kwestia ta okazała się bowiem bezsporna. Należało zatem przyjąć, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do niej. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w pozostałej części zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę, tj. podjęcie przez Radę Gminy Babice w dniu 15 września 2017 r. uchwały Nr XXXVII/279/2017 zmieniającej zaskarżoną uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – należało jeszcze rozważyć, czy okoliczność ta może mieć znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności, czy eliminuje ona potrzebę orzekania o zaskarżonej uchwale. Odpowiedź na to pytanie okazała się negatywna – wydanie wyroku nie stało się zbędne i tym samym Sąd nie mógł umorzyć postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem – i Sąd ten pogląd podziela – że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przed wydaniem wyroku nie implikuje konkluzji, iż rozpoznanie skargi na odnośny akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.