II SA/Kr 1224/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie nr 638/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 lipca 2025r. znak WOB.7722.224.2024.JKUT w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 638/2025 z dnia 18 lipca 2025 r. nr WOB.7722.224.2024.JKUT, uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 398/2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. znak NB.5160.3.35.2023.ES, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymano "prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie utwardzonego placu postojowego (parkingu) zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w K. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nakazano współwłaścicielom: P.P. W. i H. Ł. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie utwardzonego placu postojowego (parkingu) zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo, nakazał właścicielom w/w działek W. i H. Ł. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości. Przedmiotowe postanowienie zaskarżyła S. B. - dzierżawca działek. Na skutek złożonego odwołania, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") wydał postanowienie nr 638/2025 z dnia 18 lipca 2025 r., w którym uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 2 sierpnia 2024 r. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z obiektem budowlanym. Zdaniem organu uwidocznione na materiale zdjęciowym zarówno z 2018 r. jak z i 2025 r. oraz zwymiarowane na szkicu sytuacyjnym fragmenty terenu działek nr [...] i [...] w K. z wysypanym żwirem (zlokalizowane głównie przy istniejącym budynku na działce i przy wjeździe na teren nieruchomości) nie pełnią funkcji placu postojowego, czy też innego obiektu budowlanego. Ponadto teren działek nr [...] i [...] w K. , który faktycznie wykorzystywany jest w celu parkowania pojazdów porośnięty jest trawą, z miejscami widocznym gruntem wyjeżdżonym wskutek przejazdów samochodów osobowych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaniem organu dowodzi, iż nie postał obiekt budowlany posiadający konkretne parametry. Brak jest więc obiektu budowlanego powstałego wskutek działalności inwestycyjnej inwestora z użyciem materiałów budowlanych. Zdaniem skarżonego organu skoro plac postojowy urządzony został na działkach nr [...] i [...] w K. bez jednoczesnego wykonania obiektu budowlanego (budowli) - to należy mówić o zmianie sposobu zagospodarowania terenu i ewentualnej samowoli urbanistycznej (do likwidacji której kompetencje posiada właściwy organ gminy), a nie o samowoli budowlanej. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z powyższym postanowieniem organu nie zgodziła się skarżąca J. M., która zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: 1) Art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego (brak ustalenia zakresu i charakteru prowadzonej działalności gospodarczej na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w K. , brak wskazania jaką funkcję pełni utwardzony teren na w/w działkach, błędna ocena stopnia utwardzenia terenu oraz daty powstania utwardzenia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że na przedmiotowych działkach nie powstał utwardzony plac postojowy (parking) dla ponad 10 pojazdów, którego powstanie wymaga pozwolenia na budowę; 2) art. 80 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym ustaniem przez organ, że na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w K. , w wyniku wykonanych robót budowlanych, nie doszło do powstania utwardzonego placu (parkingu), który jest użytkowany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości powyżej 10 stanowisk - bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. nie doszło do powstania obiektu budowlanego w sytuacji kiedy wykonane utwardzenie znacznej większości działek ewid. nr [...] i [...] za pomocą żwiru i kamieni w celu prowadzenia działalności polegającej na odpłatnym parkowaniu samochodów w ilości powyżej 10 sztuk stanowi obiekt budowlany; - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025, poz. 418) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w K. nie doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu postojowego (parkingu), którego budowa wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 638/2025 z dnia 18 lipca 2025 r., i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż MWINB wyjaśnił, że plac postojowy urządzony na działkach ewid. nr [...] i [...] w K. - w ocenie organu - został wykonany bez jednoczesnego powstania obiektu budowlanego (budowli), co za tym idzie, nie doszło do powstania samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej postanowienie MWINB z dnia 18 lipca 2025 r. zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. W sprawie kluczowa jest prawidłowe zakwalifikowanie spornego obiektu, tj. utwardzonego placu (parkingu), który jest użytkowany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości powyżej 10 stanowisk. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności obszerna dokumentacja fotograficzna dostarczona przez skarżącą, a także przeprowadzone oględziny działek oraz wyjaśnienia złożone prze S. B. i skarżącą, jednoznacznie wskazują, że działki ewid. nr [...] i [...] w K. zostały w znacznej części utwardzone tłuczniem i kruszywem, które częściowo są przerośnięte trawą, co zwiększyło twardość podłoża w takim stopniu, który umożliwia parkowanie na tej nawierzchni samochodów osobowych w ilości powyżej 10 stanowisk, niezależnie od pogody i pory roku. Ponadto utwardzenie terenu było wykonywane stopniowo, w tym w szczególności w roku 2017 i 2018 na potrzeby budowy miejsc postojowych. Obecnie, rokrocznie nawierzchnia na działkach ewid. nr [...] i [...] jest poprawiana pod potrzeby prowadzenia parkingu. Na działkach ewid. nr [...] i [...] S. B. prowadzi zorganizowaną działalność parkingową w okresach od maja do października każdego roku. Przedłożona do sprawy dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, że działalność ta prowadzona jest w sposób profesjonalny, zatrudnione są osoby do obsługi parkingu, sprzedawane są bilety, w wysokim sezonie na działkach ewid. nr [...] i [...] zaparkowanych jest nawet ok 70 pojazdów. W ocenie MWINB utwardzony plac, znajdujący się na działkach ewid. nr [...] i [...], nie jest obiektem budowlanym, z czym kategorycznie nie zgadza się skarżąca. W związku z brakiem legalnej definicji pojęcia "utwardzenia'' należy posłużyć się interpretacją zaczerpniętą z orzecznictwa sądów administracyjnych. I tak, WSA w Lublinie, w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. akt: II SA/Lu 840/07), wskazał, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działania, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek, zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Mając powyższe na względzie, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tego rodzajem trwałą zmianą podłoża dokonaną na potrzeby prowadzenia działalności parkingowej, która nie podlega degradacji w sposób samoczynny. Naniesienie na działki ewid. nr [...] i [...] tłucznia i kruszywa zwiększyło twardość podłoża w sposób umożliwiający parkowanie na nim pojazdów w ilości nawet kilkudziesięciu, niezależnie od pogody i pory roku. Utwardzenie terenu jest systematycznie poprawiane przez osoby prowadzące parking i w tym tylko celu jest wykorzystywane. Na przedmiotowych działkach prowadzona jest regularna działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług parkingowych dla samochodów osobowych. Doszło zatem do wykonania obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu postojowego (parkingu), na wykonanie którego inwestor nie otrzymał pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny w ocenie organu II instancji uzasadnia konkluzję, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Zdaniem organu uwidocznione na materiale zdjęciowym zarówno z 2018 r. jak z i 2025 r. oraz zwymiarowane na szkicu sytuacyjnym fragmenty terenu działek nr [...] i [...] w K. z wysypanym żwirem (zlokalizowane głównie przy istniejącym budynku na działce i przy wjeździe na teren nieruchomości) nie pełnią funkcji placu postojowego, czy też innego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem organu II instancji. Sąd przyznał rację organowi I instancji , że wykonanie powyższych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązuje ogólna zasada wynikająca z art. 28 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jeżeli chodzi o ustalenie w badanej sprawie, czy do wykonania prac konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi lub placu na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.09.2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11.12.2013 r., II OSK 1722/12; z 9.07.2014 r., II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9.11.2022r., sygn. akt II SA/Sz 641/22. Z kolei budowa placu postojowego nie stanowi robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu na działce budowlanej, lecz jest to obiekt o określonej funkcji parkingowej, w tym przypadku dla ilości pojazdów przekraczających 10, na wybudowanie którego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, czy miejsca parkingowego stanowi wykonanie obiektu budowlanego lub innej budowli, spełniającego określoną funkcję , a więc stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., niezależnie od tego, czy obiekt ten spełnia wszystkie warunki jakie są wymagane dla pełnowartościowego zdefiniowanego w przepisach prawa parkingu – vide par. 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. z dnia 2022.06.09) . W świetle przytoczonej definicji legalnej jako parking - należy przez rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Nota bene organ II instancji nie wskazał którego z wyżej wymienionych elementów pozbawiony jest badany obiekt, tak że nie spełnia on kryteriów parkingu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż istotnym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest zamierzona przez inwestora funkcja obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akr II OSK 3370/14). W świetle powyższego nie miał racji organ II instancji argumentując, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło wyłącznie utwardzenie powierzchni, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, jaki był cel i zamiar wykonanych i wielokrotnie ponawianych robót, oraz to w jaki sposób był i jest wykorzystywany utwardzony teren. W ocenie Sądu wykonane utwardzenie stanowi co najmniej budowę placu postojowego – o ile nie parkingu - dla pojazdów w ilości przekraczającej 10 stanowisk postojowych. Fakt wykorzystywania tych miejsc w takim właśnie celu i prowadzenie na przedmiotowych nieruchomościach usług parkingowych jedynie potwierdza powyższe wnioskowanie. A skoro tak to mamy do czynienia z budowlą na wykonanie lub przebudowę której wymagane jest pozwolenie na budowę. Przeprowadzenie powyższych prac wymagało zatem pozwolenia na budowę, a brak odpowiedniej decyzji w tym zakresie powoduje konsekwencje w postaci uruchomienia trybu przewidzianego dla samowoli budowlanej, dla którego pierwszym etapem jest wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Kwestię prawidłowego zaadresowania decyzji rozstrzyga z kolei art. 52 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a