II SA/Kr 1239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Beata Łomnicka Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew na działce nr [...] w B. gmina R.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25 marca 2013 r. S. S. wystąpił do Burmistrza [...] ze skargą na współpracę z sołtysem wsi B., w którym podał m.in., że dowodem na nieprawidłowości w działaniu sołtysa jest wycięcie drzew z działki nr [...] bez zezwolenia. W dniu 24 maja 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło zażalenie S. S. z dnia 14 maja 2013 r. na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza [...] sprawy dotyczącej podania strony z dnia 25 marca 2013 r. W wyniku rozpoznania zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. znak [...] uznało zażalenie S. S. za uzasadnione w części dotyczącej wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew na działce nr [...] w B. i wyznaczyło organowi 60-dniowy termin do załatwienia tej sprawy. Postanowieniem z dnia 6 września 2013 r. znak: [...] Burmistrz [...] odmówił wszczęcia na wniosek S. S. postępowania w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew na działce nr [...] w B., wskazując, iż wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. S., kwestionując argumentację organu l instancji. Odwołujący się podał, że był dotąd uważany przez Burmistrza [...] za stronę postępowania, gdyż były mu doręczane pisma w tej sprawie, w tym o wyznaczeniu wizji lokalnej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 11 października 2013 r. znak [...], uchyliło postanowienie organu l instancji w całości i przekazało sprawę do ponowionego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż Burmistrz [...], z uwagi na treść art 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), nie był właściwy do rozpoznania sprawy, albowiem działka nr [...], na której rosły usunięte drzewa, stanowi własność Gminy [...]. Po przekazaniu akt sprawy Staroście [...], organ ten pismem z dnia 14 listopada 2013 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu sprawy dotyczącej usunięcia bez zezwolenia drzew rosnących na działce nr [...] w miejscowości B.. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Powiatu w [...] decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew na działce nr [...] w B., gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie dowodowe nie ujawniło, iż z terenu działki usunięto drzewa, na usunięcie których wymagane było uzyskanie zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. S., wskazując, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa, ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wartość orzeczenia, polegający na tym, że oparto się jedynie na dowodach przestawionych przez Burmistrza [...]. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z 12 listopada 2013 r. właścicielem działki [...] w B. jest Gmina [...]. Tak więc z wnioskiem o usunięcie drzew z tej działki, stosownie do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, mogła zwrócić się jedynie Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza [...]. Zdaniem organu II instancji, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy odwołujący posiada legitymację do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu i w efekcie złożenia odwołania od decyzji administracyjnej zapadłej w tej sprawie. Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązek dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego wyżej przepisu wynika, co potwierdza również judykatura, że interes prawny winien być oparty na przepisach prawa materialnego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym nie uwzględnia się osób na prawach strony w myśl art. 28 Kpa, które co prawda twierdzą, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, pomimo tego, że faktycznie postępowanie to nie wpływa na ich prawa ani obowiązki wypływające z norm prawa materialnego. SKO w [...] stwierdziło, iż S. S. nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w B., która to działka obecnie pełni rolę drogi dojazdowej o nawierzchni utwardzonej żwirem, co wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej z 30 stycznia 2014 r. Tymczasem w świetle cytowanych przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew jest osoba mogąca wystąpić o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, a więc posiadacz nieruchomości, na której rosną drzewa, lub jej właściciel. Tylko te podmioty mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, w toczącym się postępowaniu. Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Krakowie S. S., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28, art. 35 § 2 i art. 61 Kpa. W uzasadnieniu wskazał na fakt, że od czterech lat toczy się postępowanie w sprawie wycinki drzew na działce nr [...] w B.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku uzasadnionych podstaw, skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą to decyzją organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), - umorzył postępowanie odwoławcze, z odwołania skarżącego, od decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew na działce nr [...] w B. gmina [...]. W przypadku kontroli tego rodzaju decyzji administracyjnej SKO w [...], zasadniczym i podstawowym problemem prawnym jest kwestia spełniania przez skarżącego atrybutów strony postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy słusznie, w przekonaniu Sądu uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego w/w postępowania administracyjnego i w konsekwencji, zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z postanowieniami art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z zacytowanego wyżej przepisu prawnego wynika, że pojęcie strony postepowania administracyjnego jest statuowane, tworzone przez pojęcie interesu prawnego lub odpowiednio obowiązku prawnego, a te instytucje prawne wywodzą swój byt prawny z treści powszechnie obowiązującego prawa, którym co do zasady są normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że w odniesieniu do podmiotu, który ma posiadać status prawny strony postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a. niezbędne jest wskazanie przepisu prawnego, który uzasadnia przyznanie temu podmiotowi kwalifikacji strony postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego stosuje się m.in. odpowiednio treść art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2013, poz. 627). Zgodnie z treścią wskazanego art. 83 w/w ustawy: "1. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. 1a. Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości. 2. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. 2a. Zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. 2b. Niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie zezwolenia. 2c. Organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. 3. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. 4. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) tytuł prawny władania nieruchomością, z tym że wymóg ten nie dotyczy wniosku właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm; 5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew; 6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu; 7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy; 8) rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości". Z treści art. 83 ustawy o ochronie przyrody bezsprzecznie wynika, że stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew jest osoba mogąca wystąpić o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, a więc posiadacz nieruchomości, na której rosną drzewa, lub jej właściciel. Tylko te podmioty mają interes prawny, w rozumieniu przywołanego powyżej art. 28 Kpa, w toczącym się postępowaniu. Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji brzmienia art. 83 ustawy o ochronie przyrody, stroną postępowania w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew lub krzewów z nieruchomości - jest posiadacz nieruchomości, na której rosną drzewa, lub jej właściciel. W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominuje pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia - przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości, w więc wskazanym w art. 83 ust. 1 tej ustawy. Można ją zatem wymierzyć jedynie właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi, bowiem tylko oni mogą dopuścić się tego deliktu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tylko oni mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew (tak było według stanu prawnego obowiązującego w dniu 8 lutego 2010 r.; obecnie z wnioskiem z art. 83 ustawy może wystąpić także właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.). Taki stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2320/10 (ONSAiwsa 2013/1/10) oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2157/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1138091), a także Wojewódzkie Sądy Administracyjne - w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I SA/Lu 268/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1096929); w Krakowie w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 316/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 993300); we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. II SA/Wr 104/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 755525); w Poznaniu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Po 263/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 553166); w Olsztynie w wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 780/05, w Opolu w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 194/05 (dwa ostatnie wyroki dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I tylko te podmioty są stronami postępowania w sprawie. Nie są nimi podmioty żądające wszczęcia postępowania, informujące o zaistniałych okolicznościach mających znaczenie dla sprawy, a także osoby posiadające tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości. W kontrolowanej sprawie zostało ustalone bezsprzecznie i co do tego nie ma wątpliwości, że S. S. nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w B., która to działka obecnie pełni rolę drogi dojazdowej o nawierzchni utwardzonej żwirem, co wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej z 30 stycznia 2014 r. Jak ustalił organ I instancji za stronę postępowania uznano wyłącznie właściciela działki nr [...] w miejscowości B., czyli Gminę [...]. Prawo własności zostało ustalone na podstawie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów. Właśnie z tego powodu w myśl art. 90 ustawy o ochronie przyrody organem prowadzącym postępowanie w sprawie jako organ I instancji jest Starosta [...]. Zgodnie z art. 90 ustawy o ochronie przyrody, " Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta". Postępowanie prowadzone przez Starostę [...] zostało wszczęte z urzędu i zarzut naruszenia art. 61 K.p.a Sąd uznaje za nieuzasadniony. Informacje pochodzące od podmiotów zewnętrznych mogą stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu, co nie oznacza w żaden sposób, że podmiot informujący o danym stanie faktycznym, staje się przez to stroną postępowania administracyjnego. Nawet chwilowe, błędne uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie nadaje jemu w sposób trwały i obiektywny z prawnego punktu widzenia przymiotu strony i kwestia ta może być zweryfikowana w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego. Tezy te znajdują zastosowanie do sytuacji skarżącego w kontrolowanej sprawie. Postępowanie dowodowe Starosty [...], jedynie pod kątem ustaleń dla zbadania prawidłowości decyzji SKO w [...], nie budzi zastrzeżeń i zarzut naruszenia art. 35 § 2 K.p.a. - jako mający znaczenie dla kontroli decyzji SKO w [...] umarzającej postępowanie odwoławcze - nie jest uzasadniony. Kwestia czasu w jakim była wydana decyzja Starosty [...] oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego - nie przekłada się na aspekt ustaleń, czy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w świetle wskazanego powyżej stanu prawnego stroną postępowania nie jest osoba subiektywnie, wewnętrznie przekonana o tym, że jest stroną postępowania administracyjnego, jeżeli to wewnętrzne zsubiektywizowane przekonanie nie jest oparte o treść powszechnie obowiązującego prawa. Takie wewnętrzne przekonanie danego podmiotu powinno być bowiem zobiektywizowane treścią norm powszechnie obowiązującego prawa. W systemie powszechnie obowiązującego prawa nie ma normy, która statuowałaby skarżącego jako stronę postępowania w sprawie objętej treścią decyzji starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. - w związku z czym, Sąd uznaje decyzję SKO w [...] za decyzję zgodną z prawem. Wszczęte przez podmiot nie posiadający atrybutów strony postępowanie odwoławcze powinno być bowiem umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podmiotu, czyli "strony" uzasadniającego/uzasadniającej prowadzenie tego postępowania odwoławczego. Wobec powyższych ustaleń w przedmiocie stanu prawnego, Sąd nie wypowiada się w przedmiocie pozostałych zarzutów skarżącego posiadających walor materialnoprawny, gdyż jest to nieuzasadnione wobec faktu prawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie objętej decyzją Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. Mając na uwadze wszystkie powyższe stwierdzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.