II SA/Kr 1241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 7 września 2005 r. nr XXXVII/183/2005 w przedmiocie zatwierdzenia opłat za wodę pobieraną z urządzeń I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały II. w pozostałym zakresie skargę oddala W dniu 7 września 2005 r. Rada Gminy Trzyciąż podjęła uchwałę Nr XXXVII/183/2005 w sprawie zatwierdzenia w Gminie Trzyciąż opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) Zgodnie z § 1 pkt 1 ww. uchwały zatwierdzono opłatę za 1 m3 wody pobieranej urządzeń wodociągowych w wysokościach zróżnicowanych wobec poszczególnych odbiorców. W § 1 pkt 1 lit. d ustalono wysokość miesięcznej stałej opłaty eksploatacyjnej należnej od każdego odbiorcy. W § 1 pkt 2 tejże uchwały ustalono wysokość opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej na kwotę 1000 zł obejmującą: zatwierdzenie wykonanej i dostarczonej przez odbiorcę usług dokumentacji technicznej przyłącza wodociągowego, wykonanie włączenia do głównego rurociągu, montaż wodomierza głównego, odbiór techniczny wykonanego przyłącza oraz założenie ewidencji odbiorcy usług. § 2 ww. uchwały wskazał sposób ustalania i odczytu wskazań ilości pobieranej wody. W § 3 określono utratę mocy obowiązywania uchwał podjętych w okresie poprzednim. § 4 określa podmiot zobowiązany do wykonania uchwały, a § 5 zawiera określenie dotyczące wejścia w życie uchwały. Pismem z dnia 21 września 2010 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniósł skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) – poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarte w zaskarżonej uchwale przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych sieci wodociągowej. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej. W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który określa jako wyłączne zadanie rady gminy ustalanie podatków i opłat lokalnych. Artykuł ten jest regulacją prawa ustrojowego. Prokurator podniósł, że ustalone zakwestionowaną uchwałą opłata ma cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Była ona wymuszana obowiązującymi standardami życiowymi i obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazującym podłączanie nieruchomości do istniejącej sieci sanitarnej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takiej opłaty. Zaskarżona uchwała nie określa zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Trzyciąż wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ona jedynie taryfą w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) o czym świadczy jej treść i wskazana podstawa prawna. Takiej treści uchwała reguluje jedynie relacje między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a organem gminy, co wyklucza uznania jej za akt generalny. Skutkiem tego nie można obecnie stwierdzić nieważności tejże uchwały, ponieważ minął okres 1 roku od daty jej podjęcia. Uchwała ta została uchylona inna uchwałą Rady Gminy Trzyciąż z dnia 26 sierpnia 2006 r. Nr XLIX/238/2006. Zaskarżyć skutecznie można jedynie uchwały obowiązujące w dacie wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Trzyciąż uznał, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Skarga została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała jest jedynie aktem wewnętrznym (aktem wewnętrznego kierownictwa, skierowanym tylko do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego). Uchwała Rady Gminy Trzyciąż z dnia 7 września 2005 r. jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane również mieszkańców Gminy Trzyciąż, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do gminnej sieci wodociągowej. Każde odłączenie gospodarstwa domowego do wodociągu obarczone było obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za "przyłączenie do sieci wodociągowej". Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym, czyli nałożono na nich obowiązki. Ponadto, zgodnie z jej § 5 uchwała ta weszła w życie po jej opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w którym publikuje się akty prawa miejscowego albo inne akty, których obowiązek publikacji wynika z odrębnych przepisów. Ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ani przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowych odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały w tej sprawie), zwanej dalej w skrócie "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", ani też art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) nie przewidywały odrębnej podstawy do publikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym samym fakt opublikowania takiej uchwały zawierającej normy abstrakcyjne i generalne dodatkowo potwierdza zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera regulacje dwóch odrębnych materii: jedną dotyczącą opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej kanalizacji (§ 1 pkt 2 uchwały) i drugą dotyczącą wysokości opłaty (w istocie taryfy) za 1 m3 pobieranej wody (§ 1 pkt 1, § 2, § 3 -§ 4). Obie części ww. uchwały wymagają odrębnego uzasadnienia. Co do materii związanej z opłatą przyłączeniową, należy stwierdzić, że opłata ta została nałożona na mieszkańców bez podstawy prawnej. Jest więc ona w tym zakresie sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepisy ust. 2 ww. artykułu stanowią, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, wprowadzona jednorazowa opłata za sam zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie był art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, bo samo podłączenie do tejże sieci nie jest korzystaniem z usługi związanej z zaopatrzeniem w wodę. Podłączenie dopiero umożliwia w przyszłości świadczenie usługi. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. Obowiązująca ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi w art. 15 ust. 2, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt, a więc nie zawiera podstawy do nakładania opłat za przyłączenie. Rada gminy zaś stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawiera podstawę do ustalenia taryfy za doprowadzenie wody. Podnieść należy także, że wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada gminy może podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, o ile przepisy te zawierają wyraźne podstawy prawne do ustalania takich opłat (podatków). Jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie nie ma uzasadnienia. Takiej odrębnej podstawy prawnej do wprowadzania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odsyłającym do innych ustaw zawierających podstawę do uchwalania aktów prawa miejscowego, ani też art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającym formę prawną aktu prawa miejscowego – jakim jest uchwała rady gminy. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, że nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci w zakresie wskazanym w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłaty za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opub. w Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, opub. w OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych budowanych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podsumowując ten zakres rozważań, Sąd uznał, iż zarzuty zawarte w skardze w zakresie dotyczącym braku podstaw do nakładania opłaty za przyłączenie do sieci były w pełni zasadne, ponieważ ani z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, czy też z przepisu innej ustawy nie wynikało upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, iż w zasadzie tylko w tym zakresie zawarta została argumentacja skargi. Odrębne rozważania dotyczą pozostałej treści zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy zatwierdza taryfę przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Taryfa określa rodzaj prowadzonej działalności, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat (§ 4 obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257). Zaskarżona uchwała zawiera określenie rodzaju prowadzonej działalności (doprowadzanie wody), zawiera podział na grupy odbiorców usług, cenę 1 m3 doprowadzanej wody, opłatę eksploatacyjną w wysokości stałej miesięcznie, warunki rozliczeń oraz zasady ustalania wysokości doprowadzanej wody. Nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy Trzyciąż posiadała prawo do zatwierdzenia taryfy określającej wysokość opłat za zbiorowe doprowadzanie wody z gminnej sieci wodociągowej. Podejmując zaskarżoną uchwałę, ustalono tak wysokość ceny za 1m3 wody pobieranej w gminnego wodociągu oraz stawkę opłaty. Cena za doprowadzanie wody to wyrażona w pieniądzu kwota, którą odbiorca usług (odbiorca wody) jest zobowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 doprowadzanej wody (do ceny dolicza się stawkę podatku od towarów i usług). Natomiast stawka opłaty to kwota wyrażona w pieniądzu, którą odbiorca usługi (odbiorca wody) zobowiązany jest zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za jednostkę usługi niebędącą fizyczną jednostką miary ilości doprowadzanej wody w okresie rozliczeniowym (w szczególności: zł/osobę/miesiąc, zł/odbiorcę/miesiąc; do stawki opłaty dolicza się stawkę podatku od towarów i usług). Innymi słowy stawka opłaty jest więc stałą stawką płaconą przez odbiorcę wody niezależnie od ilości odbieranej wody, natomiast cena za doprowadzenie wody to cena za konkretną ilość dostarczanej i pobranej wody. § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawiera obie ww. stawki. Jest bowiem odrębna stawka (stawki) ceny 1 m3 za pobieraną wodę i stawka opłaty stałej (nazwanej opłata eksploatacyjną) w stałej wysokości obejmująca jednego odbiorcę za 1 miesiąc. Jest to więc ustalenie taryfy w zakresie doprowadzania wody, co do której rada gminy posiadała takie prawo. Zastrzeżenia budzi brak wyraźnego określenia w tytule uchwały oraz jej treści nazwy "taryfa". Tym niemniej o charakterze prawnych uchwały i podstawach do jej podjęcia nie decyduje nazwa zawarta w tytule, ale przede wszystkim podstawa prawna. Taka zaś podstawa prawna istniała i została wskazana przez Radę Gminy – art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sąd administracyjny stwierdza bowiem nieważność uchwały wówczas, gdy w istotnym zakresie narusza ona prawo. W zakresie ustalenia taryfy za doprowadzanie wody w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza w istotnym zakresie prawo. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 1 pkt 2, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.