II SA/Kr 1252/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 19 lipca 2024 r. znak: ZA-I5140.39.2022.MJu.MTW.3 w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego położonego w gminie B. do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę. II SA/Kr 1252/24 UZASADNIENIE W skardze z dnia 13 sierpnia 2024 r. P. S.A. w W. zarzuciła –doręczonej jej w dniu 31 lipca 2024 r. czynności z dnia 19 lipca 2024 r. polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego stanowiska archeologicznego B. (P. ) [...] zlokalizowanego w m. B., Gmina B., powiat g. , na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. B., jedn. ewid. B. – naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że nie uczestniczyła w oględzinach, zaś organ nie wykazał szczególnej wartości historycznej nieruchomości, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie dokonał żadnej analizy interesu użytkownika wieczystego nieruchomości. Z zawiadomienia o dokonaniu czynności i karty ewidencyjnej zabytku wynika, że organ skoncentrował się na ewentualnych walorach samego obiektu, ale nie analizował stanowiska i sytuacji skarżącej. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że w listopadzie 2022 r. otrzymał z Muzeum [...] kartę odkrytego w 2017 r. stanowiska "B., gm. B., pow. g. i, ul. [...] - cmentarzysko przykościelne otaczające niegdyś kościół św. [...] (obecnie nieistniejący)", a po otrzymaniu wypisu z EGiB pozwalającego określić krąg stron wysłał m.in. skarżącej zawiadomienie o zamiarze włączenia do WEZ (5 lipca 2024 r.) i zawiadomienie o włączeniu do WEZ (19 lica 2024 r.). Karta została sporządzona w dniu 30 kwietnia 2024 r. według zasad rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. W rubryce nr 7 "Zagrożenia" wskazano: przebudowa magistrali kolejowej, rozbudowa tartaku, budowa domów jednorodzinnych. W rubryce nr 15 "Dokumentacja" wskazano dokumentację i literaturę pomocne do sporządzenia karty. W rubryce nr 5 "Klasyfikacja funkcjonalno-kulturowo-chronologiczna stanowiska" zawarto identyfikację: 1. Cmentarz przykościelny związany z nieistniejącym kościołem św. [...] (XIV/XV-XVII w.). Zabytki: 41 frag. ceramiki, 29 przedmiotów metalowych (m.in. podkowa i gwoździe), 15 fragmentów kafli, 5 frag. szkła. Pochówki ludzkie w liczbie 4 oraz kilka skupisk kości ludzkich. Brak śladów jam grobowych i trumien. Brak wyposażenia. Szkielety zalegały w warstwie jasnobrunatnej, mocno nawilgoconej glinie. Relikt muru będący zapewne fragmentem ogrodzenia cmentarza, zbudowany z kamieni i cegieł łączonych zaprawą wapienną piaskową. 2. Posterunek policji kolejowej (XIX-XX w.). Zabytki: 13 fragmentów szkła (w tym cała butelka). Budynek ceglano-kamienny, zachowane piwnice, trzy pomieszczenia. Obiekt wypełnia definicję zabytku (art. 3 u.o.z.o.z.); jest to nieruchomość, na której odnaleziono zabytki archeologiczne oraz będące dziełem człowieka (posterunek Policji Kolejowej), która stanowi świadectwo minionej epoki. Organ samodzielnie zdecydował w oparciu o wiedzę i doświadczenie swoich pracowników o włączeniu zabytku do WEZ oraz należycie uzasadnił tę czynność bez konieczności zlecania opinii zewnętrznemu biegłemu. Ujęcie w ewidencji nie wiąże się z generalnym zakazem ingerencji (np. rozbudowy, przebudowy), bo wymagane jest jedynie uzyskanie zgód konserwatorskich i odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Włączenie do WEZ nie wymaga tak wysokiego poziomu szczegółowości jak wpis do rejestru zabytków. Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób miałaby być przeprowadzona analiza w odniesieniu do jej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 – dalej też jako u.o.z.), w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast zabytek archeologiczny to po myśli art. 3 pkt. 4 zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. Zgodnie z art. 21 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 2 ustawy stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (akt sprawy) wynika, że karta zabytku archeologicznego została wypełniona prawidłowo, zgodnie z przywoływanym wyżej rozporządzeniem, skarżąca spółka została powiadomiona zarówno o zamiarze włączenia do WEZ karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego jak i o samym włączeniu tej karty. Procedura wymagana w § 15 rozporządzenia została zatem zachowana. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego aby polemizować merytorycznie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako organem wyspecjalizowanym w tym zakresie, natomiast uzasadnienie tego, że obiekt ma wartość zabytkową musi zostać udokumentowane i wynikać z akt sprawy. W specyfice niniejszej sprawy, wartość zabytkowa obiektu archeologicznego w żadnym wypadku nie jest jednoznaczna dla osoby nie będącej specjalistą w tej dziedzinie. W niniejszej sprawie cechy zabytku archeologiczne zostały należycie opisane w karcie ewidencyjnej, zatem Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania. Wobec powyższego skarga została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.