II SA/Kr 1255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód G.M. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 3 stycznia 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] o pow. 0,4571 ha, objętej [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz A. B.. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskiem z 29 maja 1991r. A. B. wystąpiła o zwrot parceli l. kat. [...] o pow. 4,6421 ha, l. kat. [...] o pow. 0,2616 ha, b. gm. kat. [...] oraz l. kat. [...] o pow. 0,4251 ha, b. gm. kat. [...]. Organ I instancji podał, że nieruchomości te zostały wywłaszczone na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 stycznia 1952r. znak: [...] (parcela l. kat. [...]) - na cele budownictwa przemysłowego oraz orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 9 września 1963r. znak: [...] (parcele l. kat. [...] i l. kat. [...]) - na cele budowy zakładu przemysłowego. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni zmarła, lecz wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został podtrzymany przez jej jedynego spadkobiercę (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego dla Krakowa – [...] z [...] marca 1997r. sygn. akt [...]), A. B., który złożył oświadczenie 2 kwietnia 1997r. Organ I instancji ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] odpowiada aktualnie m.in. części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., czego potwierdzeniem jest sporządzona na potrzeby omawianego postępowania przez geodetę uprawnionego A. G. mapa stanowiąca porównanie mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencji gruntów dla parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że pozostałe nieruchomości, z uwagi na odmienny stan prawny, a co za tym idzie - odmienny krąg stron, stanowić będą przedmiot odrębnych rozstrzygnięć, z uwzględnieniem przepisu art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prezydent ustalił też, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., wpisane jest przysługujące osobie trzeciej ("A".) prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie może być skutecznie realizowane ze względu na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent podkreślił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest już jej dysponentem, wiązać by się musiał z koniecznością odjęcia prawa własności bądź użytkowania wieczystego osobie trzeciej, a taka sytuacja stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami ustawy zasadniczej, w szczególności art. 21 Konstytucji RP oraz zasadą ochrony praw nabytych. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożył A. B., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołującego się organ l instancji nie wskazał dowodów, na jakich się oparł, dowodów, którym odmówił przymiotu wiarygodności i z jakich powodów to uczynił, a ponadto nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy i na jakich zasadach przyjęto taką a nie inną identyfikację działek ewidencyjnych w odniesieniu do wywłaszczonej parceli katastralnej. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ I instancji oparł się na porównaniu mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencji gruntów sporządzonym przez geodetę uprawnionego A. G. z pominięciem przedłożonej przez wnioskodawczynię A. W. analizy operatów pomiarowych sporządzonej przez geodetę upraw. L. P. w lutym 1993r. (k. 17 i nast. akt adm.). Zdaniem odwołującego się już pierwsza strona tej analizy wskazuje na istnienie szeregu niedokładności i niezgodności w pomiarach nieruchomości dokonywanych w latach poprzednich, w tym dotyczących parceli l. kat. [...], które w efekcie doprowadziły do tego, że dane znajdujące się w ewidencji gruntów nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi. Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacji wymieniona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia zwrot nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 kpa, Wojewoda stwierdził, że doszło do naruszenia w nieznacznym stopniu przez organ I instancji tego przepisu poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonemu do akt sprawy przez poprzednika prawnego wnioskodawcy opracowaniu - analizie operatów pomiarowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego L. P.. Jednakże, zdaniem Wojewody, to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewoda uznał, że znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji (w teczce opisanej jako "Kopie dokumentów") opracowanie z lutego 1993r. pn. "Analiza operatów pomiarowych dot. nieruchomości ujawnionych w byłych [...] – R. /wł. Dr A. W./ i [...] – O. c.d. kw [...] /wł. W. B. A./", nie stanowi wiarygodnego dowodu w kwestii właściwego ustalenia stanu geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że sam autor omawianej analizy (karta 16) stwierdził, że opracowanie obejmuje tylko część "nowego" obrębu nr [...], nie wszystkie działki analizowano, ale graficznie zostały przedstawione /zakolorowane/ jako pochodzące z byłego [...] – R. (...) / byłego [...] – O. (...). Jest możliwość, że części nieruchomości pochodzących z [...] i [...] są ujęte w innych działkach na obrębach sąsiednich /np. ul. [...]/ - co może być tematem dalszych badań. W opracowaniu nie wykazano też szeregu działek budowlanych Skarbu Państwa, przekazanych w wieczyste użytkowanie, a które powstały z części nieruchomości byłych [...] i [...].Zatem, w ocenie Wojewody, zlecenie przez organ I instancji wykonania przez uprawnionego geodetę A. G. mapy - porównania mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencji gruntów dla parceli l. kat. [...], b. gm. kat. O., było niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Wojewody to opracowanie dawało podstawy do identyfikacji działki objętej wnioskiem o zwrot. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł A. B., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji poprzez oparcie decyzji na przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą z 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., nr 6, poz. 70 ze zm.), której to art. 1 pkt 93 jest sprzeczny ze wskazanym przepisem Konstytucji; 2) art. 64 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji poprzez oparcie decyzji na art. 229 ugn, która to norma jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami Konstytucji; 3) art. 2 Konstytucji poprzez oparcie decyzji na art. 229 ugn która to norma jest sprzeczna ze wskazanym przepisem Konstytucji; 4) art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez oparcie się na art. 229 ugn, który to przepis jest sprzeczny ze wskazaną normą Konstytucji; 5) art. 229 ugn poprzez rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej objętej wnioskiem w sytuacji, w której nie przeprowadzono postępowania dowodowego wskazującego jednoznacznie na tożsamość parceli katastralnej, o której zwrot ubiega się strona skarżąca, z działką ewidencyjną [...], a zatem orzeczono w oparciu o art. 229 ugn, nie dysponując materiałem dowodowym, który pozwala na stwierdzenie, czy w stosunku do obecnej działki ewidencyjnej powstałej z parceli katastralnej - art. 229 ugn w ogóle ma zastosowanie; 6) art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy; 7) art. 9 kpa oraz art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa polegające na ocenie jako naruszenia w nieznacznym stopniu przez organ I Instancji, że decyzja Prezydenta Miasta nie wskazuje w swym uzasadnieniu, na jakiej podstawie odmówiono wiarygodności opinii geodezyjnej przedstawionej przez stronę skarżącą, a dotyczącej operatów pomiarowych między innymi działki ewidencyjnej objętej wnioskiem o zwrot. Skarżący domagał się skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, w sprawie zgodności art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw z Konstytucją, a także skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, w sprawie zgodności art. 229 ugn z Konstytucją. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy wywłaszczonego właściciela) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Sąd, dokonując wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że przepis ten ma zastosowanie również do tych nieruchomości, na których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa (tak też np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 37/10). Owszem, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Jak zauważył jednak NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r sygn. akt I OSK 904/10 oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła zatem również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa - w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Jak orzekł NSA w cytowanym wyroku "nie oznacza to jednak, iż sytuacja byłego właściciela uległa pogorszeniu, bowiem w aspekcie samego stosowania prawa i z istoty użytkowania wieczystego wynika, że nie można dokonać na rzecz podmiotu prywatnego zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1085/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wykładnia art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Do kwestii tych NSA odnosił się wielokrotnie, np. w wyroku z dnia 17 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1251/10, stwierdzając m.in.: "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że jedynie nabycie użytkowania wieczystego w drodze umowy (a nie także z mocy prawa) może być rozważane, jako negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w tej kwestii, przyjmując, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10, publ. www.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia w kontrolowanym postępowaniu norm konstytucyjnych. W ocenie Sądu regulacja zawarta w art. 229 zasad tych nie narusza, lecz ma ona na celu ochronę praw rzeczowych nabytych zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć trzeba też, że decyzja o zwrocie nieruchomości powoduje przeniesienie własności nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, a to oznaczałoby istnienie użytkowania wieczystego na nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, co jest sprzeczne z prawną konstrukcją użytkowania wieczystego przyjętą w art. 232 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a także w skardze podnoszony był zarzut wadliwej identyfikacji objętej wnioskiem o zwrot parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Skarżący wielokrotnie kwestionował ustalenia organów, że parcela ta odpowiadała aktualnie m.in. części działki nr [...], obr. [...],jedn. ewid. [...] m. K.. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma niewątpliwie kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ w przypadku stwierdzenia, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] odpowiada części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzecz "A"., nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie tej nieruchomości ze względu na treść omówionego wyżej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu identyfikacja dokonana przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie na podstawie opracowania sporządzonego przez geodetę A. G. była prawidłowa. Dokument ten, zatytułowany "Porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów" jednoznacznie przedstawia wzajemne relacje parceli l. kat. [...] oraz obecnej działki nr [...]. Można to stwierdzić w następujący sposób: Mapa uzupełniająca (k. 226 akt adm.) przedstawia sposób zagospodarowania działki nr [...] oraz jej usytuowanie względem ulicy [...] oraz działki nr [...], czyli ulicy [...]. Następnie na podstawie mapy znajdującej się na karcie 146 akt administracyjnych można ustalić przebieg granic parceli l. kat [...]. Z mapy tej wyraźnie wynika, że część tej parceli to obecnie fragment działki przylegającej jedną granicą do ulicy [...], a drugą do ulicy [...]. Z kolei mapa znajdująca się na karcie 88 akt administracyjnych wskazuje, że jest to działka nr [...] zabudowana budynkiem oznaczonym numerem 4c. W ocenie Sądu powołane dokumenty pozwalają na jednoznaczną identyfikację parceli l. kat [...] i wskazują, że część tej parceli obecnie zawiera się w granicach działki nr [...]. Dokumenty te zostały sporządzone w sposób prawidłowy przez osoby dysponujące wiedzą fachową, a organy prowadzące postępowanie dokonały ich oceny i konfrontacji z opracowaniem przedstawionym przez autora wniosku o zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu trafnie przyjął Wojewoda, że sporządzone przez geodetę L. P. opracowanie z lutego 1993r. nie podważa prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy, ponieważ opracowanie to nie obejmuje działki [...],mimo, że działka ta pojawia się na mapie ewidencji gruntów dołączonej do tego opracowania. Zatem opracowanie to nie ma tego stopnia szczegółowości, co powołane wyżej dokumenty i dlatego nie pozwala na dokładne ustalenie relacji parceli l. kat [...] oraz działki nr [...]. Zasadnym było więc to, że organy odnośnie identyfikacji nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oparły się na wskazanych wyżej dokumentach, a nie na opracowaniu z lutego 1993r. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania i wskazujące na wadliwe ustalenie stanu faktycznego, Sąd uznał za niezasadne. Nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala stronom na zapoznanie się z motywami, którymi organ kierował się przy ocenie dowodów i wydawaniu rozstrzygnięcia. Skoro zaś identyfikacja nieruchomości została dokonana w sposób prawidłowy, to w kontrolowanym postępowaniu miał zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.