II SA/Kr 1257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.B. i W.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 października 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 22 lipca 2011r., znak: [...] , działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał A.B. i W.B. "dokonać przymusowej rozbiórki odbudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 15 września 2005 r. oraz w dniu 10 listopada 2010 r. na działce nr [...] położonej w S. stwierdzono, że A.B. i W.B. dokonali w maju 2005 r. odbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Przedmiotowy budynek o wymiarach 3,50m x 8,60m został odbudowany w miejscu istniejącej wcześniej wiaty drewnianej, która ze względu na zły stan techniczny została częściowo rozebrana. Przedmiotowy budynek jest budynkiem o konstrukcji drewnianej obitej deskami z dachem jednospadowym. Ustalono, że odbudowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w dniu 8 lutego 2011 r. wydano postanowienie nakazujące zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 niezbędnych dokumentów w celu rozpatrzenia możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że zobowiązani inwestorzy nie przedłożyli żądanych dokumentów w wymaganym terminie, jak również nie wystąpili z wnioskiem o przedłużenie terminu do ich doręczenia. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wnieśli A.B. i W.B. Wskazali, że odbudowę istniejącego budynku gospodarczego dokonali na skutek złego stanu technicznego budynku, który zagrażał bezpieczeństwu ludzi jak i dodatkowych uszkodzeń spowodowanych gwałtowną wichurą. Z uwagi na brak środków finansowych remontu dokonali systemem gospodarczym. Podali, że nie mieli świadomości, że remont istniejącej od dawna wiaty należy zgłosić do organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 października 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (wiaty) konstrukcji drewnianej, krytej dachem jednospadowym, o wymiarach 3,5 m x 8,60 m, zlokalizowanej na działce nr [...] w S. dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego, odbudowanej bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę przez A.B. i W.B. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy po dokonaniu powtórnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji (akta znak:...., karty ponumerowane od 1 do 50), stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł w oparciu o przepis art. 48 ust 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki, jednak sentencja decyzji nie czyni zadość przepisom, zatem zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uwagi na to, że zebrany materiał dowody jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy. Organ doprecyzował jedynie przedmiot rozbiórki, wskazując m. in. na jego wymiary. Wskazano, że organ I instancji ustalił, że inwestorzy w 2005 r. wykonali na działce nr [...] obiekt budowlany drewniany, różnie określany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , albo jako budynek gospodarczy, albo jako wiata drewniana, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podniesiono, że ustalenie jaki charakter ma sporny obiekt budowlany ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania, bowiem od powyższego zależy, jakie przepisy będą mieć w sprawie zastosowanie. Wyjaśniono, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29-31 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Natomiast w świetle art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni dziatki". Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przedmiotowego obiektu nie można uznać za budynek, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 3,5 m x 8,60 m (pow. zabudowy 30,1 m2), zbudowany na planie prostokąta, konstrukcji drewnianej, posiada trzy ściany, jednospadowy dach i jest posadowiony na betonowych słupkach stanowiących fundamenty (akta PINB k. nr 5, 6, 24, 25). Skoro przedmiotowy obiekt nie jest wydzielony z przestrzeni, nie posiada czterech ścian, nie można stwierdzić, że jest on budynkiem. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako wiatę. Przepisy nie zawierają definicji wiaty, w tym zakresie należy odnieść się do codziennego rozumienia tego słowa, czyli obiektu budowlanego o lekkiej konstrukcji posiadającego dach, czasem ściany przeznaczonego do ochrony przed warunkami atmosferycznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.05.2010r. sygn. akt II OSK 794/10). Zatem jeżeli przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, a jego powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2, to jego realizacja (w tym również odbudowa - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagała pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, tym samym w sprawie zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, że zgodnie z przepisami w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego bada czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2011 r. stosownych dokumentów, jednocześnie informując o dalszym toku sprawy w zależności od tego czy zobowiązani przedłożą w wyznaczonym terminie stosowne dokumenty, czy też nie podejmą w tym zakresie działań. Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy nie przedłożyli we wskazanym terminie żądanych dokumentów, nie wnosili również o zmianę wyznaczonego terminu. Tym samym organ I instancji zgodnie był zgodnie z art. 48 ust. 4Prawa budowlanego, do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdzono, że wyznaczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w postanowieniu termin do przedłożenia dokumentów w ocenie organu II instancji był wystarczający dla uzyskania przez inwestorów stosowych dokumentów, w tym wykonania dokumentacji projektowej prostego obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowa wiata. Dodano, że inwestorzy nie wskazywali na jakiekolwiek trudności związane z uzyskaniem stosownych dokumentów. Organ I instancji pouczył strony w postanowieniu o konsekwencjach jakie rodzi nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów. Wyjaśniono także odwołującym się, że w obecnym stanie nie istnieje możliwość "zgłoszenia właściwym organom administracji państwowej i uzyskania stosownych pozwoleń", bowiem przepisy prawa jako jedyną możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu przewidują legalizację w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast inwestorzy nie przekładając w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, nie skorzystali z tej możliwości. Tym samym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 października 2011 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.B. i W.B. , uznając ją za krzywdzącą i sprzeczną z prawem. Skarżący powołali się na te same okoliczności, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podali, że w ich ocenie, biorąc pod uwagę, że dokonali jedynie odnowienia istniejącej wiaty nie można uznać, że dokonali samowoli budowlanej. Wnieśli o "oddalenie lub zawieszenie wykonalności przedmiotowej decyzji". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Organy prawidłowo ustaliły w sprawie stan faktyczny, co zresztą nie było również kwestionowane przez skarżących w ich skardze złożonej do sądu administracyjnego. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyżej szczegółowo przytoczone. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżących podnosił, że organy wadliwie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt, który ma charakter obiektu gospodarczego, na który wymagane było zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, co przekłada się na inny tryb legalizacyjny, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej oraz podstawę prawną legalizacji. W ocenie pełnomocnika świadczy o tym okoliczność, że obiekt ma trzy ściany dobudowane do ściany istniejącego już wcześniej obiektu i służy do przechowywania maszyn rolniczych używanych w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu twierdzenie, że obiekt ma trzy ściany dobudowane do ściany istniejącego już wcześniej obiektu nie znajduje podstaw w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Z dokumentacji fotograficznej (k. 25 akt sprawy) dołączonej do protokołu kontroli z dnia 10 listopada 2011 r. wynika, że przedmiotowy obiekt ma trzy ściany, tj. dwie ściany dobudowane do ściany istniejącego już wcześniej obiektu, nie może być zatem kwalifikowany jako budynek, w tym również jako parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego). Według art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. ma zastosowanie art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie może być zatem wydany, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, spełnia warunki określone w art. 48 ust. 2, a inwestor na którego nałożono obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 spełnia te obowiązki w wyznaczonym terminie. Przedmiotowa inwestycja polegająca na odbudowie wcześniej zniszczonego "obiektu budowlanego (wiaty) konstrukcji drewnianej, krytej dachem jednospadowym, o wymiarach 3,5m x 8,6m zlokalizowanej na działce nr [...] w S. dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego" objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i jest w sprawie bezsporne, iż pozwolenia takiego inwestorzy nigdy nie uzyskali. W sprawie postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. zobowiązano inwestorów w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wykonanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) trzech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym podkreślić, że "wyznaczony termin", o jakim mowa w art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego jest terminem procesowym wyznaczanym w drodze postanowienia. Oznacza to, że jego długość określana jest przez organ administracji i nie ma przeszkód, aby w sytuacji złożenia przez zobowiązanego uzasadnionego wniosku o przedłużenie tego terminu (wniosku złożonego przed upływem terminu) termin ten został przedłużony (por też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., II SA/Łd 390/08, LEX nr 505895, wyrok WSA w warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., VII SA/Wa 441/06, LEX nr 304161). Postanowienie powyższe jest zgodne z prawem. Nie budzi wątpliwości, że obowiązki nałożone na inwestorów nie zostały przez nich wykonane. Postanowienie z dnia 8 lutego 2011 r. zostało doręczone inwestorom w dniu 14 lutego 2011 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy), a określony w tym postanowieniu termin wykonania obowiązku mijał z dniem 30 kwietnia 2011 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu było orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji związanej. Należy podkreślić, że nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jest nie tylko uprawnieniem lecz także obowiązkiem inwestora godzącego się na procedurę legalizacyjną, z którą ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone. Tym samym nie można zarzucić organowi, że wydając w sprawie zaskarżoną decyzję naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem niewypełnienie przez skarżących nałożonych opisanym wyżej postanowieniem obowiązków, obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył. Argumenty podnoszone przez skarżących nie dają podstaw do zakwestionowania legalności przedmiotowej decyzji. Skarżący mieli szansę na skorzystanie z prawa do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, z czego nie skorzystali, przy czym termin ponad dwumiesięczny liczony od dnia doręczenia postanowienia w dniu 14 lutego 2011 r. niewątpliwie był terminem wystarczającym na sporządzenie i przedłożenie wymaganej dokumentacji. Przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają organom administracji uwzględniać przyczyn niedochowania przez strony terminu wykonania obowiązku, gdy termin ten już upłynął, w tym również okoliczności o charakterze finansowym. Samowola budowlana jest zjawiskiem nagannym, a brak środków finansowych na jej zalegalizowanie nie może stawiać skarżących w sytuacji korzystniejszej od sytuacji osób, które działając w zgodzie z obowiązującym prawem są również obowiązane do sfinansowania m.in. wykonania projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.