II SA/Kr 1265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 25 marca 1999 r. nr IX/62/99 w przedmiocie ustalenia wysokości wpłaty za podłączenie do kanalizacji stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 marca 1999 r. Rada Gminy Bukowina Tatrzańska podjęła uchwałę Nr IX/62/99 w sprawie ustalenia wysokości wpłaty za podłączenie do kanalizacji sanitarnej domów wczasowych oraz budynków niemieszkalnych. W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały ustalono, że udział domów wczasowych i domów niemieszkalnych w kosztach budowy kanalizacji ustalony został na następujących zasadach: koszt wykonania przyłącza budynku do kanału głównego lub bocznego ponosi we własnym zakresie właściciel budynku; domy wczasowe ponoszą koszty odpowiadające realnemu procentowi udziału w ogólnych kosztach budowy kanału bocznego (przepompowni ścieków) w wysokości 100 EURO (liczone wg kursu ogłoszonego przez NBP na dzień 1 grudnia roku poprzedniego) od jednego uśrednionego miejsca noclegowego za rok poprzedni. Pozostałe budynki niemieszkalne nie będące domami wczasowymi ponoszą koszt w wysokości 50 EURO od jednego pracownika. Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały ze względu na partycypację Urzędu Gminy w budowie systemu kanalizacyjnego wysokość wpłaty zmniejsza się o 50 % dla budynków pozostających w zarządzaniu gminy. § 3 zaskarżonej uchwały określił podmiot zobowiązany do jej wykonania (Zarząd Gminy). § 4 zawiera przepis derogacyjny, a § 5 datę wejścia uchwały w życie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zakopanem pismem z dnia 20 października 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr IX/62/99 Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 25 marca 1999 r. Działając w oparciu o art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art.53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie jej z naruszeniem podanych przepisów i bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia obowiązku ponoszenia opłat w kosztach kanalizacji innej niż opłata adiacencka. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ponoszenia opłat adiacenckich, ani art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała ta nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących zaliczania udziału w kosztach budowy kanalizacji na poczet opłaty adiacenckiej. Nie ustalono w zaskarżonej uchwale, czy koszty te ponosi właściciel budynku, czy też posiadacz lub użytkownik. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bukowina Tatrzańska wniosła o oddalenie skargi. Organ podniósł, że uchwała ta została wydana w celu uzyskania środków finansowych na budowę kanalizacji. Takie rozwiązanie aprobowały osoby zarządzające domami wczasowymi i niemieszkalnymi. Domy wczasowe prowadzą działalność prze cały rok kalendarzowy i tym bardziej bardzo pilnym stała się budowa kanalizacji, co podwyższyło standard świadczonych usług. Wprowadzenie opłaty było konieczne w związku z zamiarem podniesienia standardu sanitarnego na terenie gminy, a w tym na terenie miejscowości turystycznych. Rada Gminy podniosła, że wprawdzie wprowadzenie opłaty objętej zaskarżoną uchwałą nie powinno mieć formy aktu normatywnego, to jednak była to próba usprawnienia i przyspieszenia budowy kanalizacji, a same opłaty zostały wprowadzone nie tylko przy aprobacie właścicieli domów wczasowych, ale nawet z ich inicjatywy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bukowina Tatrzańska uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wprowadziła dla osób prowadzących domy wczasowe i niemieszkalne (a w istocie na same domy mieszkalne i niemieszkalne, co stanowi oczywiste naruszenie zasad techniki legislacyjnej) obowiązek udziału w kosztach budowy kanalizacji w określonej wysokości. Treść powołanego § 1 uchwały Rady Gminy nie pozostawia wątpliwości, że było to obowiązek, a nie jedynie dobrowolna możliwość ponoszenia tych opłat. W każdym bowiem przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na jakiekolwiek podmioty znajdujące się poza sferą administracji samorządowej (np. mieszkańców gminy), organ gminy musi dysponować właściwą podstawą prawną. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Artykuł ten stanowił bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Przepis ten nie zmienił swojej treści do dnia wydania w tej sprawie wyroku. Przepis ten wyraźnie odsyłał do innych ustaw, które zawierały delegacje dla rad gmin do stanowienia uchwał w określonym zakresie. Zaskarżona uchwała, która stanowi akt prawa miejscowego nakładający na nieograniczonego adresata, chociażby był on nieprecyzyjne określony, obowiązek ponoszenia opłat - została wydana bez podstawy prawnej prawa materialnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na podmioty (obywateli) jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., ani też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (np. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała stanowiła jedynie przyspieszenie realizacji powszechnie aprobowanego zadania i te opłaty zostały wręcz zainicjowane przez mieszkańców. Gdyby rzeczywiście mieszkańcy tak gremialnie chcieli ponosić opłaty, wówczas mogliby "samoopodatkować się" w drodze referendum i nie może takiego referendum zastąpić uchwała rady gminy. Również argumentacja Rady Gminy Bukowiny Tatrzańskiej co do celowości i konieczności zaangażowania środków podmiotów prowadzących domy wczasowe i niemieszkalne w przyspieszenie budowy kanalizacji nie może stanowić podstawy prawnej podejmowania takich aktów normatywnych takich jak zaskarżona uchwała. Samorząd terytorialny jest, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP jedynie formą decentralizacji władzy publicznej, a w istocie decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to, że samorząd terytorialny jedynie wykonuje część zadań publicznych na analogicznych zasadach jak administracja rządowa i nie może samodzielnie kreować nowych zadań oraz samodzielnie ustalać zasad ich wykonywania. Mieszkańcy (podmioty) jednostki samorządu nie stanowią odrębnego organu danego samorządu i nie mają odrębnej podmiotowości prawnej. Ich udział w funkcjonowaniu samorządu ogranicza się do wyborów i zasadniczo inspirowania oraz udziału w referendum (gminnym, powiatowym lub wojewódzkim). Rekapitulując dotychczasowe ustalenia należy wskazać, że niewątpliwie uchwała Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 25 marca 1999 r. jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców i innych podmiotów, których budynki wczasowe i niemieszkalne będą mogły być podłączone do kanalizacji sanitarnej. Adresat tej uchwały został określony generalnie, aczkolwiek błędnie bo to nie na domy wczasowe, ale na właścicieli tych domów nakładano w istocie opłaty. Nie ma to jednak większego znaczenia w tej sprawie. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, ale wówczas w stanie prawnym obowiązującym w 1999 r. nie było wymogu ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ustawy o samorządzie gminnym przepisy gminne ogłaszało się poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej i takie przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie - co i tak może budzić wątpliwości - podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Rację ma Prokurator podnosząc, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zarząd gminy mógł, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana również bez upoważnienia ustawowego określonego art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.