II SA/Kr 1268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. K. kwotę 847 zł ( słownie: osiemset czterdzieści siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. I. K. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w R. z prośbą o podjęcie działań w celu usunięcia ogromnej góry śmieci z nieruchomości stanowiącej własność K. i M. Z. w R. . Prośba ta została powtórzona w pismach z dnia 19 września 2016 r. oraz 24 października 2016 r. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: [...], niniejsza sprawa została przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia Burmistrzowi Miasta M. , który został wyznaczony jako organ właściwy do jej załatwienia. W dniu [...] kwietnia 2017 r., na przedmiotowej działce zostały przeprowadzone oględziny w trakcie których stwierdzono fakt nadsypania terenu ziemią wymieszaną z gruzem, oraz widocznymi skrawkami styropianu na działce ew.nr. [...]. Następnie w dniu 28 kwietnia 2017r., Burmistrz Miasta M. wezwał wnioskodawczynię o pisemne sprecyzowanie czy żądania zawarte w ww. pismach dotyczą usunięcia odpadów z działki nr [...] K. i M. Z., z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. - o odpadach (Dz. U. z 2016 r., póz. 1987) czy też dotyczą rozstrzygnięcia sporu wodnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r., prawo wodne ((Dz. U. z 2015 r., póz. 469). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik I. K. oświadczył, że sprawa dotyczy nakazania [...] i M. Z. usunięcia odpadów zalegających w obrębie działki [...], zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. - o odpadach. W związku z powyższym Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 23 maja 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. - o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.) umorzył postępowanie wszczęte na wniosek I. K. w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości (działka ew. nr [...]) stanowiącej własność K. i M. Z., położonej w R. ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że z powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest postępowaniem z urzędu, zatem prowadzenie tego postępowania na wniosek I. K. jest bezprzedmiotowe, a samo postępowanie jako takie podlega umorzeniu. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniosła I. K., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania i uznanie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli oraz art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak właściwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę, - art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwieniu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczanie pism stronie podczas gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak właściwego wezwania do sprecyzowania żądania wnioskodawczyni. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż wnioskodawczyni wnosi o usunięcie odpadów, a nie wnioskuje o wszczęcie postępowania w trybie wnioskowym. Dodano, iż organ nie wzywał do sprecyzowania pisma wnioskodawczyni inicjującego niniejsze postępowanie tj. czy stanowi ono zawiadomienie dające podstawę do wszczęcia postępowania czy też jest wnioskiem o wszczęcie postępowania. Takie działanie organu I instancji jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli. Tym bardziej, że podczas oględzin organ widział istniejący stan rzeczy i zgromadzone odpady. Zdaniem odwołującej się organ nie poczynił żadnych kroków, by przedmiot intencji strony obiektywnie wyjaśnić. Takie postępowanie organu narusza regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli. W dalszej części odwołania zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie wyznaczył stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w ten sposób naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazano również na uchybienie organu I instancji polegające na doręczaniu pism stronie, która jest reprezentowana przez pełnomocnika. Z przepisu art. 40 § 2 kpa wynika wprost, że w przypadku działania pełnomocnika wszelkie pisma powinny być doręczane tylko pełnomocnikowi. W końcowej części odwołania stwierdzono, iż skoro organ wszczął postępowanie, a nie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., to miał obowiązek je prowadzić. W toku postępowania nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, wręcz przeciwnie w toku dokonanych oględzin stwierdzono odpady. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 lipca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie organ odwoławczy powołując się na treść art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być w ogóle wszczęte na wniosek. W związku z powyższym, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Na kanwie niniejszej sprawy, Burmistrz Miasta M. , uwzględniając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2016r., oraz mając na uwadze treść art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach zobligowany był do rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości należącej do K. Z.. Powinien ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania. Natomiast organ I instancji błędnie uznał, że została mu przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawa z wniosku I. K. o usunięcie odpadów z nieruchomości stanowiącej własność K. i M. Z., bowiem wyznaczono Burmistrza Miasta M. jako organ, właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości należącej do K. Z., zam. ul. [...], [...]. W konsekwencji Burmistrz Miasta M. winien w dalszym ciągu odnieść się do kwestii wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości należącej do K. Z.. Następnie organ omówił treść przepisów art. 61 i 61 a k.p.a. Podkreślił, że wprawdzie postępowanie w niniejszym przypadku nie mogło zostać wszczęte na wniosek, zatem organ I instancji winien był odmówić wszczęcia postępowania, jednakże w sytuacji jego wszczęcia, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu I instancji było jego umorzenie. Nadto stwierdzenie w toku wszczętego postępowania, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem, obligowało właściwy organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej jednak umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie uchylił kwestionowanej decyzji organu I instancji tylko z tego powodu, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego byłaby taka sama jak treść rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 61 § 1 czy też art. 77 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a poprzez nie wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie to z uwagi na brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, nie wywołało negatywnych konsekwencji dla wnioskodawczyni. Odnosząc się z kolei, że do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż uchybieniem organu I instancji było doręczanie pism również stronie, w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, wyłącznie któremu pisma winny być doręczane, stwierdził, iż w istocie organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Niemniej jednak art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. K. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania i uznanie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli oraz art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak właściwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę, - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że żadnej ze stron nie przysługuje przymiot strony postępowaniu w sytuacji kiedy materiał zgromadzony w sprawie daje podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania K. Z. usunięcie odpadów, - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak właściwego wezwania do sprecyzowania żądania wnioskodawczyni. Ramy postępowania wyznacza postanowienie SKO o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej nakazania usunięcia odpadów, - art. 26 ust. 1, ust. 2 ustawy o odpadach przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie należy prowadzić postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w sytuacji kiedy w ocenie organu II instancji wyznaczony do załatwienia sprawy dot. usunięcia odpadów niewłaściwie wszczął postępowanie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy decyzja ta jest wadliwa i narusza przepisy postępowania W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie rozwinęła powyższe zarzuty powołując orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna. Rozpocząć należy od treści art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U.2016.1987 t.j.(dalej u.o.o.). Przepis ten w wymienionych ustępach stwierdza, że 1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., jeśli w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany; natomiast jeśli mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (pkt 19). Natomiast wytwórcą odpadów jest każdy, kogo działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (pkt 32). Należy też wskazać na treść art. 27 ust. 8 u.o.o., gdzie stwierdza się, iż osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. I. K. "prośbami o podjęcie działań" zawiadomiła właściwy organ o potrzebie wszczęcia postępowania związanego z koniecznością usunięcia odpadów umieszczonych poza jej działką, ale wedle jej twierdzeń w sposób na jej nieruchomość oddziałujący. Nie ulega kwestii, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być w ogóle wszczęte na wniosek (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014, II SA/Gd 300/14, publ. Lex/el.). Tej tezy nie należy jednak rozumieć w sposób prymitywny. Oczywiste jest, że jeżeli na przykład organizacja ekologiczna kieruje do organu pismo nazwane wnioskiem i domaga się wszczęcia postępowania o nakazanie usunięcia odpadów, to organ może ów "wniosek" potraktować jako sygnał uzasadniający wszczęcie postępowania z urzędu (por. Wojciech Radecki w: Komentarz do art. 26 ustawy o odpadach, publ. Lex/el.). To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. Skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania (z urzędu). Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł organu, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Stąd też sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony nie należy identyfikować z sytuacją, kiedy na skutek zawiadomienia wystosowanego przez obywatela, na przykład sąsiada osoby będącej posiadaczem odpadów ( w tym przypadku I. K.), zostaje wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, które dalej toczy się w warunkach tego rodzaju postępowania. Tak właśnie było w niniejszej sprawie, bowiem na skutek zawiadomienia I. K., po przekazaniu sprawy przedmiotowemu organowi na skutek konieczności wyłączenia organu właściwego, zostało w dniu 13 stycznia 2017r. przez organ wskazany wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów przez K. Z. /k.9 akt adm. I instancji/. Tylko tak należało, w świetle brzmienia art.26 ust. 2 u.o.o., zinterpretować zaistniałą sytuację, skoro organ I instancji nie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek lecz przeciwnie, wszczął postępowanie (k.9 akt adm. I inst.). W tej sytuacji uznanie przez organ I instancji, że zachodzi potrzeba umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, że nie może być wszczęte na wniosek, stanowi o naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. oraz o naruszeniu art. 26 ust. 2 u.o.o. Skoro bowiem, zgodnie z powyższymi uwagami organ sam wszczął postępowanie z urzędu i je toczył, bowiem przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami w terenie, to winien wobec tego zbadać i ustalić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o.o., czy też nie. Powinien zatem stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której posiadacz odpadów ma zostać obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Należy zatem wyjaśnić, czy mamy do czynienia z sytuacją, gdy posiadacz odpadów składuje je lub magazynuje w miejscu do tego nie przeznaczonym, biorąc także pod uwagę wyjątki wskazane w przepisach. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jakichkolwiek ustaleń w tym względzie. Należy dalej odnieść się do sytuacji prawnej I. K. jako strony przedmiotowego postępowania. Albowiem oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony", w sytuacji gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Dlatego, bez względu na to, czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu, wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nieposiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Z tego też wynika, że za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1365/08, Baza Orzeczeń LEX nr 580908, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 912/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1128963 wraz z aprobującą glosą T. Lewandowskiego, Lex/el.2013, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11, Baza Orzeczeń LEX nr 966343; wyroki wydane na gruncie nieobowiązującej, lecz odpowiadającej objętej przepisem art. 26 ustawy o odpadach, regulacji art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r.). Niemniej organ odwoławczy wskazując na brak legitymacji I. K. nie wskazał ani nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że przymiot strony jej nie przysługuje. Jak to wyżej wskazano, ustalenie tej okoliczności może nastąpić wyłącznie przez pryzmat art. 28 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, przymiot strony przysługuje każdemu podmiotowi, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niemniej dana osoba nie może być uznana za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z tego, że w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdy nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 26 cyt. ustawy o odpadach - w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W konsekwencji organy winny odnieść się konkretnie do istnienia bądź nie interesu prawnego skarżącej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem argumentacja organu odwoławczego sprowadza się do wskazania, że nie można rozpatrzeć wniosku I. K., gdyż jest to postępowanie z urzędu. Należy dodatkowo dostrzec niekonsekwencję organu odwoławczego, albowiem rozpatrzył on odwołanie osoby, która według niego nie była stroną postępowania, podczas gdy w takiej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (przy oczywistym braku legitymacji) względnie umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego - bez możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), w przypadku badania legitymacji wobec braku wspomnianej oczywistości. Opisane uchybienia stanowią naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane wady postępowania (całkowity brak ustaleń faktycznych) pozwalają stwierdzić, że tak organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję – jak i organ I instancji nie sprostały obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami, dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto uzasadnienie obu decyzji, niezawierające - jak wskazano powyżej, odniesienia się organów do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, np. w skardze do Sądu. Należy ponadto na marginesie oceny procedowania organu I instancji zauważyć, że sposób przedstawienia materiału dowodowego organowi odwoławczemu i sądowi w zakresie dowodu z oględzin wymusza uwagi krytyczne. Prawdą jest, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują zasad i trybu przeprowadzenia dowodu z oględzin. Z art. 89 § 2 k.p.a. wynika jedynie, że jeśli istnieje potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. Niemniej jednak z istoty tego dowodu wynika, że oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ administracji publicznej osób lub rzeczy w celu poczynienia za pomocą zmysłów (wzroku, smaku, powonienia, dotyku, słuchu) spostrzeżeń co do ich właściwości (por. Hanna Knysiak-Molczyk w: Komentarz do art. 85 k.p.a., publ. Lex/el.). Wobec tego, dla celów wykorzystania następnie tego dowodu, istnieje potrzeba i konieczność udokumentowania wyników badania organu, co najczęściej czyni się za pomocą opisu przedmiotu badania i przy wykorzystaniu materiału zdjęciowego lub /i szkiców. Jednakże Sądowi ( i przypuszczalnie organowi odwoławczemu) przedstawiono odpis akt z kserokopiami zdjęć, które w ujęciu czarno – białym dają tak mocny kontrast, że powoduje to niemożność odczytania treści większości zdjęć (poza oczywistymi zdjęciami drogi). Takie działanie uniemożliwia zapoznanie się z istotnym dowodem zgromadzonym w sprawie i jako takie nie może zostać zaakceptowane przez Sąd. W świetle powyższego, wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu I instancji będzie ustalenie stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 u.o.o. Co zaś do statusu I. K. w postępowaniu, organ winien wezwać ją do przedstawienia w sposób jednoznaczny interesu prawnego i następnie dokonać jego weryfikacji z punktu widzenia art. 28 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.