II SA/Kr 1279/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. znak [...] Wójta Gminy orzekł, na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odmowie dopuszczenia B. N. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowionej z urzędu dotyczącej postępowania zakończonego decyzją ostateczną znak: [...] z dnia 22 lutego 2010 r. wydaną przez Wójta Gminy w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Z., Gmina jako działki nr ewidencyjny [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że przedmiotowe postępowanie toczy się po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a w takim przypadku stroną postępowania są tylko te osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ ustalił, że B. N. nie była stroną powyższego postępowania, zatem nie może być również stroną postępowania toczącego się po wznowieniu. B. N. nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Z., Gmina jako działka nr [...]. Działka ta stanowi własność K. M. i Z. T., natomiast B. N. jest właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości dzielonej. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt l SA 285/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, opubl. ONSA 2002, z. 2, poz. 69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt l SA/Wa 1101/09). Tak więc stwierdzono, że o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ administracyjny, lecz określony przepis prawny. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożyła B. N.. Zażalenie podpisane zostało również przez A. P.. Odwołujące się nie zgodziły się z treścią postanowienia twierdząc, że mają w sprawie interes prawny. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28, art. 126, art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości oraz umorzyło postępowanie zażaleniowe z zażalenia A. P.. W uzasadnieniu podano, że podstawą do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 K.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. W rozpatrywanej sprawie B. N. pismem z dnia 15 maja 2013 r. zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o dopuszczenie jej jako strony do udziału w postępowaniu toczącym się w sprawie znak: [...] celem złożenia uwag w tym postępowaniu. Kolegium Odwoławcze wskazało, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w postępowaniu, co skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie zażaleniowe należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Jednocześnie z uwagi na okoliczność, że zaskarżone postanowienie Wójta Gminy nie było kierowane do A. P., brak było podstaw do przypisania jej przymiotu strony, wobec czego w ocenie organu II instancji należało umorzyć postępowanie zażaleniowe z zażalenia A. P. zgodnie z art. 105 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wobec wniesienia zażalenia przez podmiot nieuprawniony. Wyjaśniając przy tym okoliczność zawarcia w postanowieniu dwóch rozstrzygnięć wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy zażalenie nie zostało wniesione przez stronę należy wówczas umorzyć postępowanie zażaleniowe i nadto w konsekwencji jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 należy przy wielości podmiotów które wniosły zażalenia wydać jedno rozstrzygnięcie, w którym orzeka się o wszystkich tych zażaleniach. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się B. N. (która w trackie postępowania zmieniła nazwisko na P.) zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca uważa, że powinna być stroną przedmiotowego postępowania, gdyż posiada w sprawie interes prawny. Interes ten skarżąca wywodzi z faktu, że postępowanie dotyczy jej i jej rodziny. Nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w postanowieniu, że nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Z. jako działka nr [...]. Wyjaśniła, że A. i E. P. zakupili nieformalną umową od W. Z. około 3,5 ara ziemi. L. T. i jej mąż F. T. zobowiązali się uregulować kwestię tych 3,5 ara nabytych przez A. i E. P. w ten sposób, że dokonali nieformalnej zamiany. A. i E. P. zgodzili się, by Państwo T. zatrzymali z działki nr [...] 3,5 ara, a w zamian za to mieli przekazać rodzicom ten sam areał, który nabyli, ale graniczący bezpośrednio z naszą działką. Po śmierci F. T., w wyniku działu spadku, nieruchomość składającą m.in. z działki [...] nabyły K. M. oraz Z. T.. K. M. zakupiła również działkę nr [...] (z działki tej rodzina nabyła w latach 90-tych 72 m2). Podziałami, które miały doprowadzić do przekazania należnej rodzinie skarżącej powierzchni gruntów, kierowała K. M.. W tym podziale skarżąca nie brała udziału, na protokole z przyjęcia granic nieruchomości podpisał się brat skarżącej, podobnie jak na protokole utrwalenia na gruncie nowowyznaczonych punktów granicznych, bez wiedzy i zgody skarżącej. Rodzina skarżącej pokryła koszty podziału. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienia naruszają jej konstytucyjne prawa. Skarżąca wskazała także, że postanowienie z dnia 6 czerwca 2013 r. odmawiające jej przymiotu strony pozostaje w sprzeczności z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 grudnia 2012 r. znak: [...], którym organ ten uchylił w całości postanowienie Wójta Gminy znak: [...] z dnia 1 października 2012 r. Tak więc skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznał, że jest stroną tego postępowania, to umorzenie postępowania w sprawie dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie jest nieprawidłowe. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przeanalizowanie przedstawionej argumentacji i uznanie, że jest stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej w tej sprawie oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem. Skarga skarżącej B. P. nie może zostać uwzględniona. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia 22 lutego 2010 r. znak [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,1892 ha na działki nrnr [...] o powierzchni 0.1874 ha, [...] o powierzchni 0,0006 ha i [...] o powierzchni 0,0012 ha. Współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] były K. M. i Z. T. po ½ części. Decyzję w sprawie zatwierdzenia podziału Wójt Gminy wydał na podstawie art. 96, 97 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. W każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe (tak też w doktrynie, H. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, s. 241). B. P. (nosząca wcześniej nazwisko N.) nie posiadała żadnego prawa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Tym samym skoro z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko właściciel (ewentualnie użytkownik wieczysty), to osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego. Skutkiem zaś tego taka osoba (nie będąca ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki objętej podziałem), nie może skutecznie domagać się ani uczestniczyć w takim postępowaniu, ani sama nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania wznowieniowego, ani jakiegokolwiek innego postępowania administracyjnego dotyczącego podziału lub kwestionującego taki podział. W związku z zakresem rozpoznania w tej sprawie, obejmującym ocenę legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. znak [...] uchylającego postanowienie Wójta Gminy o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu wznowieniom wszczętym z urzędu w sprawie obejmujące postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2010 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] i umarzającego postępowanie pierwszej instancji oraz umarzające postępowanie zażaleniowe skarżącej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznaje to postanowienie za prawidłowe. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Żądanie wznowienia może też wnieść strona. Legitymację do złożenia wniosku ma więc ten podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/10, opub. w LEX nr 1138088 "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział". Trafnie organ II instancji przyjął, że w ogóle nie było podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie przyznania danej osobie statusu strony. Rację ma Kolegium Odwoławcze wskazując, że w tej sprawie nie było podstawy prawnej do wydawania postanowienia w przedmiocie dopuszczania jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Takiego przymiotu strony nie uzyskała skarżąca nawet po wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Nie ma ona interesu prawnego do udziału w postępowaniu wznowieniowym w sprawie podziału działki nr [...]. Sąd w tym składzie w całości akceptuje poglądy orzecznictwa sądowego dotyczące rozumienia pojęcia strony w postępowaniach podziałowych, zgodnie z którymi stronami są właściciele (użytkownicy wieczyści) działek objętych procedurą podziałową (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1152/07, opub. w LEX nr 480120; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, opub. w LEX nr 48618; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, opub. w ONSA 2002 r., z. 2, poz. 69). Sądowi znane są także stanowiska w orzecznictwie sądowym wskazujące na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia strony w postępowaniach w sprawie podziałów nieruchomości, zgodnie z którymi stronami mogą być także właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, ale tylko wówczas, gdy sam podział nieruchomości wprost ingeruje w takie sąsiednie działki – powodując w szczególności zmiany w obszarach tych sąsiednich nieruchomości (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, opub. w LEX nr 573294; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1343/09, opub. w LEX nr 746477; Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1162/11, opub. w LEX nr 1139594). Ta linia poglądów nie może być zaakceptowana w tej sprawie i to co najmniej z dwóch powodów: po pierwsze ta sprawa dotyczy jedynie legalności postanowienia w przedmiocie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, a na tak wydawane postanowienia nie ma podstawy prawnej; a po drugie – podział zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2010 r. nie dotyczył jakichkolwiek zmian własnościowych (obszarowych) w stosunku do działek sąsiednich i tym samym także działki skarżącej. Podnoszone przez skarżącą argumenty także nie pozwalają na uznanie jej za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podnoszona okoliczność nieformalnej zamiany po 3,5 ara w dwóch nieruchomościach pomiędzy A. i E. P. oraz L. i F. T. nie ma znaczenia w tej sprawie. Z takiej nieformalnej zamiany nie zrodziły się żadne prawa. Zamiana ta stanowiła działanie faktyczne, a nie prawne. W istocie do żadnej zamiany w znaczeniu prawnym nie mogło dojść, tak jak i nie powinno dojść do żadnej sprzedaży 3,5 ara przez W. Z. na rzecz A. i E. P. w drodze nieformalnej. Obrót nieruchomościami nie następował i nie następuje w drodze nieformalnej. Skoro więc nie zostały zawarte umowy sprzedaży lub umowy zamiany w drodze aktów notarialnych w odniesieniu do nieruchomości, to ani poprzednicy prawni skarżącej, ani ona sama nie nabyła żadnego prawa do części działek, które nieformalnie miałyby być zamieniane. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.