II SA/Kr 1283/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Łużna z dnia 24 lutego 2017 r. nr XXXII/255/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Łużna podjęła w dniu 24 lutego 2017 r., uchwałę nr XXXII/255/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017". Uchwałę podjęto na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.); art. 11 a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.); Rada Gminy Łużna określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Łużna w 2017 r. w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łużna. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niniejszą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Gorlicach zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 a ust. 2 pkt 1,3,4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zmianami) poprzez: - zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XXXII/255/17 Rady Gminy Luźna stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017" konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt oraz zaniechanie określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami - nieobjęcie programem mimo obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 6 zadania związanego z usypianiem ślepych miotów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący wskazał, że w dniu 24 lutego 2017 roku Rada Gminy Łużna działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt wydała uchwalę numer XXXII/255/17 w sprawie przyjęcia " Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na rok 2017" W załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017" Rada Gminy Łużna zawarła postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż m.in. celem programu jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto w programie wskazano, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane m.in. poprzez odławianie z terenu gminy bezdomnych zwierząt, oraz obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt, bez skonkretyzowania w treści programu podmiotów, które miałby te zadania realizować. Ponadto w programie w ogóle nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, tj. nie wskazano gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za to odpowiedzialny. W treści programu nie zawarto również postanowień dotyczących realizacji przez gminę zadania związanego z usypianiem ślepych miotów. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, nie wskazuje schroniska, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt i podmiotu realizującego zadanie związane z odławianiem bezdomnych oraz nie określa dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, jak również nie zawiera żadnych postanowień dotyczących realizacji przez Gminę zdania związanego z usypianiem ślepych miotów jest sprzeczna z prawem. Skarżący powołał treść art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Skarżący zauważył, że "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017" uchwalony przez Radę Gminy Łużna w ogóle nie zawiera postanowień dotyczących usypiania ślepych miotów. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie wymóg by program obejmował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 11 a ust.2 pkt 1, 3,4 i 6, ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łużna wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie organu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego były zasadne. Organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, skargę uznając za słuszną. Organ zwrócił uwagę, iż organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, a Gmina Łużna uzyskała pozytywną opinię właściwych instytucji, tj. Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorlicach, Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami Oddział w Nowym Sączu, Koła Łowieckiego "Bażant", Koła Łowieckiego "Ryś", Koła Łowieckiego "Szarak". Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały oraz podjął nową uchwałę zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez skarżącego. Co za tym idzie, postępowanie w stosunku zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, gdyż została ona wyeliminowana z porządku prawnego. Zdaniem organu art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rada Gminy Łużna w dniu 29 września 2017 r. podjęła uchwałę nr XL/323/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017" i uchylenia uchwały nr XXXII/255/17 Rady Gminy Łużna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Łużna z dnia 24 lutego 2017 r., nr XXXII/255/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017". Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016.718). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowił on, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. (ust. 1 ). Zgodnie z ustępem 2 Program, o którym mowa obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a.Program, o którym mowa w ust.1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W punkcie 3 załącznika – realizacja założonych celów programu wskazano podmioty zapewniające opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Łużna. Racje ma skarżący, iż w załączniku nie wskazano konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt oraz zaniechano określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami. Nie objęto także programem mimo obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 6 zadania związanego z usypianiem ślepych miotów. Jednakże zdaniem Sądu, nie stanowiłyby to samo w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zatem niedopełnienie wymogów ustawy w tym zakresie w tej konkretnej sprawie nie naruszałoby prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podstawa uchylenia zaskarżonej uchwały, jest niewskazane w skardze naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy. W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2017 r. kwotę 10 tys. zł. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy Łużna nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie jest zasadny. W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylanie zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata przez uchwałę mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (uchwalona). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na niego skargi. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.