II SA/Kr 1287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021r. znak SKO. [...] w przedmiocie opłaty adicenckiej skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.08.2021r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr [...], w której ustalono dla Państwa J. i Z. S. jednorazową opłatę adiacencką, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, nr [...] o pw. 0,1052 ha, nr [...], o pow. 0,032 ha, nr [...] o pow. 0,0145 ha, objętej księgami wieczystymi nr: [...], [...], z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej - budowa drogi ul. [...] - w wysokości [...] zł., oraz zobowiązano P. J. i Z. S. do uiszczenia opłaty, o której mowa powyżej, na rachunek bankowy Urzędu Miasta O., w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja o doręczeniu opłaty stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych określonych w Kodeksie cywilnym w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że zrealizował powyższe przedsięwzięcie inwestycyjne pn. budowa dróg gminnych [...]i od km 0+004,31 do 0+352,03 oraz [...] od km 0+016,59 do 0+450,72 w O. w zakresie budowy ul. [...]. Zakres inwestycji obejmował następujący front robót: rozbiórka jezdni, chodników, ścieżek rowerowych, a następnie budowa nowych jezdni, chodników ścieżek rowerowych itp. W powyższych sytuacjach o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej wg ustawy Prawo budowlane, tj. po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albo przyjęcie bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania. Protokolarny odbiór końcowy robót miał miejsce w dniu 15 listopada 2018r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.11.2018r. znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ulicy [...] - droga klasy L. Organ I instancji wskazał, że przed realizacją drogi, która stała się podstawą wyliczeń opłaty adiacenckiej, nie istniała w tym miejscu droga, i dopiero realizacja tej inwestycji dała możliwość podłączenia nieruchomości do wybudowanej drogi. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej drogi nastąpiło w dniu podpisania protokolarnego odbioru inwestycji, t.j w dniu 15.11.2018r. Organ wskazał na treść art. 144 ust. 1 ugn, który reguluje udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślił, że opłata adiacencka ma cechy daniny publicznej i jest pobierana za sam fakt stworzenia warunków do korzystania z urządzeń komunalnych . Natomiast art. 145 ust. 1 ugn daje organom gminy tytuł do ustalania opłaty po spełnieniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Aby można było ustalić przedmiotową opłatę potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowanie drogi i stworzenie warunków do możliwości korzystania z niej. Opłata adiacencka jest niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń. Zgodnie z uchwalą Rady Miejskiej w O. w dniu istnienia warunków do korzystania z drogi stawka ta wymosiła 20 %. Ustawodawca w art. 146 ust.1 ugn wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego , określającego wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury drogowej i po wybudowaniu. W związku z tym organ I instancji zlecił wykonanie przedmiotowego operatu rzeczoznawcy majątkowemu Pani B. M.. Szczegółowy sposób szacowania wartości nieruchomości określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu I instancji operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 1810.2019r. został wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał prawidłowego wyboru techniki oraz metod szacowania nieruchomości. Sporządzony operat nie budzi zastrzeżeń ani wątpliwości, jak i wybór podejścia i metody szacowania, a dokonane wyliczenia są prawidłowe. Sporządzony operat organ uznał za wiarygodny i przyjął jako dowód w prowadzonym postępowaniu, gdyż nie zawiera niejasności, braków i został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też w sytuacji posiadania prawidłowego dowodu w sprawie, organ wydał w dniu 20.04.2021 swą decyzję opisaną na wstępie. Z decyzją tą nie zgodzili się P. J. i Z. S., którzy złożyli odwołanie od niej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o odstąpienie od obciążania ich opłatą adiacencką ustaloną w decyzji organu I instancji, oraz o uchylenie tejże decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje odwołanie Strony podały, że ustaloną opłatę adiacencką należało rozdzielić na poszczególnych współwłaścicieli, bowiem nieruchomość stanowi współwłasność ustawową małżeńską. Następnie Strony podniosły, że w niniejszej sprawie przy wycenie nieruchomości nie wzięto pod uwagę rozszerzonego pojęcia jakim jest "stan nieruchomości’, przez co należy rozumieć stan zagospodarowania, stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości. Obecnie wszystkie te czynniki należy brać pod uwagę przy wycenie. Prezydent Miasta O. nie doręczył Stronom sporządzonego operatu, przez co uniemożliwił im zapoznanie się z materiałem dowodowy. Wycena nieruchomości budzi zastrzeżenie, bowiem dla sąsiadujących dla siebie nieruchomości przy dotychczasowej ulicy [...], przyjęto różne wartości gruntu, mimo że nieruchomości te sąsiadują ze sobą. Odwołujący się wskazali, że wartość gruntu sporządzona w przypadku nabycia przez nich gruntu od Urzędu Miasta była wyższa, niż wycena sporządzona w tym samym czasie, ale na potrzeby opłaty adiacenckiej. Odwołujący się także przedstawili polemikę z samym faktem budowy drogi ul. [...]. Poprzednia droga nieutwardzona była ich zdaniem wystarczająca, i mieszkający tu ludzie mieli możliwość jazdy tą drogą. Nie potrzebna jest też obecna ilość lamp stanowiących oświetlenie. Okoliczność budowy drogi i oświetlenia, ma, zdaniem Stron służyć budującemu się w pobliżu osiedlu mieszkaniowemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie zarzutów odwołania jak i całego materiału znajdującego się w aktach sprawy uznało, iż Gmina O. dochowała wszystkich formalnych warunków wynikających z przepisów regulujących ustalenie opłaty adiacenckiej z racji na stworzenie warunków do podłączenia do infrastruktury zrealizowanej przez Gminę, w tym wypadku poprzez wybudowanie drogi. Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, jest wykonanie na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości w dwóch stanach, tj. gdy nieruchomość nie miała dostępu do drogi zrealizowanej zgodnie z właściwymi przepisami i warunkami wynikającymi z przepisów dotyczących dróg publicznych oraz gdy dostęp taki był już zrealizowany. W tym celu Gmina zleciła wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy Pani B. M.. Przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca oparł się na przepisach ustawy z dnia 21.08.1997r.o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw z dnia ustawie z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., jak też Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Poszczególne działania realizowane przez rzeczoznawcę a opisane w złożonym operacie szacunkowym, Kolegium przytoczyło w uzasadnieniu swej decyzji. W konkluzji badania operatu Kolegium stwierdziło, że zaprezentowany w operacie sposób ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości w dwóch stanach - gdy miała dostęp do drogi publicznej asfaltowej, i gdy droga byłą nieurządzona, był zasadny i wykazuje różnice w wartości przedmiotowej nieruchomości w zależności czy miała ona dostęp do drogi czy tez nie. Kolegium nadto stwierdza, że sposób ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o istniejący operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowy, zgodny z przepisami i czytelny. Natomiast mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż w sytuacji gdy nieruchomość jest wspólnością majątkowa małżeńską, nie ma potrzeby, by przypadającą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po utworzeniu drogi asfaltowej opłatę planistyczną rozdzielać na każdego ze współmałżonków. Przepisy prawa tego nie nakazują. Uwzględnienie przy wycenie nieruchomości stanu nieruchomości, miało miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z treści opisu cech utworzonych przez rzeczoznawcę, a co dotyczyło i wykazywało głównie to, iż przyjęto do wyceny nieruchomości podobne. Sama wycena odnosić się musiała ze szczególnym uwzględnieniem cechy w postaci dostępu do drogi publicznej. Co do braku przekazania Stronom odpisu operatu, Organ II instancji wyjaśnił, iż operat jest realizowany na potrzeby danej sprawy na zlecenie organu i stanowi własność rzeczoznawcy. Stąd operatu nie przesyła się stronom, mogą one natomiast w siedzibie organu zapoznać się z nim, zrobić z niego odpisy, notatki. Co do różnic w ustalaniu wartości tego samego gruntu, to Kolegium wyjaśniło, że taka sytuacja jest możliwa. Wskazany w odwołaniu argument, iż obciążanie opłatą za wybudowanie drogi jest niewłaściwe gdy chodzi o istniejących już mieszkańców , gdy droga ta będzie służyła nowym mieszkańcom osiedla, nie jest argumentem zasadnym. Opłata adiacenka jest ustalana dla wszystkich, nawet tych, którzy by nie chcieli z drogi korzystać. Z powyższymi decyzjami administracyjnymi nie zgodzili się P. J. i Z. S., którzy za pismem z dnia 18.10.2021r. złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od obciążania ich opłatą adiacencką, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta O. oraz o zasądzenie od organu na naszą rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 143,144,145,146 i 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) oraz art. 81 kpa, przez dokonanie błędnej wykładni cytowanych wyżej przepisów. Uzasadniając swoją skargę skarżący podnieśli, iż kwestionują wskazaną decyzje z kilku powodów. 1. Zgodnie z sentencją wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.03.2018 r. II SA/Po 1177/17, w przypadku współwłasności nieruchomości, należy ustalić jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości i rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty, na poszczególnych współwłaścicieli. Jest rzeczą bezsporną, że nieruchomość stanowi ustawową wspólność małżeńską skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO w K. nie powołując się na jakąkolwiek podstawę prawną stwierdziło, że jeżeli nieruchomość stanowi wspólność majątkową małżeńską, nie ma potrzeby, by przypadającą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opłatę planistyczną, rozdzielać na każdego z współmałżonków. SKO w K. stwierdziło również enigmatycznie, że "przepisy prawa tego nie nakazują". 2. W wyroku z dnia 19 marca 1991 r. (SA/Lu 79/91) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wobec właściciela nieruchomości, która jest wyposażona w określone urządzenia komunalne, elektryczne lub gazowe i w której sąsiedztwie w czasie późniejszym zostało wybudowane drugie takie samo urządzenie, nie może być ustalona opłata adiacencka związana z kosztami budowy drugiego takiego samego urządzenia. Skarżący się na ich nieruchomości posiadali energię elektryczną, wodę i podłączenie do kanalizacji i budowa ulicy [...] nie przysporzyła skarżącym się jakichkolwiek dodatkowych urządzeń infrastruktury technicznej. Autorzy komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. B. (Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., str. 515) również stwierdzają, iż art. 146 ust. 1 ustawy ustanawia zasadę według której warunkiem dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest wzrost wartości nieruchomości. Co więcej, wzrost wartości musi pozostawać w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Jeżeli więc wartość nieruchomości nie wzrosła, albo gdy wzrosła lecz nie pozostaje w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń, to brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli nieruchomość już uprzednio została podłączona do takiego urządzenia. 3. Z treści art 145 ust. 1 ustawy wynika, że Prezydent Miasta ustala opłatę adiacencką w ramach uznania administracyjnego. Ponieważ, jak już wyżej podano, budowa drogi ulicy [...] nie przysporzyła jakiegokolwiek urządzenia w ramach infrastruktury technicznej, to zdaniem skarżących zaistniały warunki do odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. 4. Z treści art. 154 ust 1 u.g.n., po nowelizacji ustawy z dnia 24.09.2010 r., wynika, że zastąpiono niektóre elementy tego przepisu, wprowadzając bardziej szerokie określenie, jakim jest "stan nieruchomości". Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 03.10.2014 r. V CSK 1/14 wyraził pogląd, iż "stanu nieruchomości" koniecznego do stwierdzenia, w celu oszacowania jej wartości, nie tworzą tylko okoliczności determinowane prawem, bo równie silnie wpływają na niego, czynniki faktycznie decydujące o jej atrakcyjności rynkowej, oraz cechy otoczenia, w jakim nieruchomość się znajduje i to zarówno prawne, jak i faktyczne. Autorka komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami E. B. - K. (Lex/El 2021) stwierdza, iż przez "stan nieruchomości" należy obecnie rozumieć stan zagospodarowania, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zdaniem autorki wszystkie te czynniki rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę, w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Tymczasem, naszym zdaniem operat szacunkowy abstrahuje od faktu, iż faktycznym powodem budowy drogi, było zapewnienie dojazdu do nowo budowanego osiedla przy ulicy [...], w którym ma powstać kilkaset mieszkań. Zauważyć należy, że przed budową drogi, okolice ul. [...] stanowiły spokojną dzielnicę o niewielkim ruchu samochodowym. W najbliższej okolicy były również tereny zielone, których obecnie nie ma, a zagajnik między ul. [...] a ulicą [...] został zupełnie wycięty. 5. Zgodnie z treścią art. 81 k.p.a., strony powinny mieć możliwość wypowiedzenia się na temat opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podobnie stwierdza wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.01.2008 r. IISA/WR 509/07. W niniejszym przypadku Prezydent Miasta O. nie doręczył nam sporządzonego operatu szacunkowego i dopiero na skutek naszej interwencji, operat ten został nam okazany w siedzibie Urzędu Miasta w O.. SKO w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez powołania się na jakąkolwiek podstawę prawną, stwierdził, iż "operat jest realizowany na potrzeby danej sprawy, na zlecenie organu i stanowi własność rzeczoznawcy. Stąd operatu nie przesyła się stronom, mogą one natomiast w siedzibie organu dokonywać przeglądania tego dowodu, robienia z niego odpisów, notatek itp." Tymczasem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14.03.1988 r. IV SA 1152/87 oraz z dnia 03.12.1982 r. SA/KR 743/82 wynika, iż strona jest uprawniona do wypowiadania się na temat zgromadzonych dowodów i należy stworzyć jej taką możliwość. Nadto, stanowisko strony powinno być włączone do materiału dowodowego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w K. w wyroku z dnia 15.12.1987 r. SA/KR 1079/87 wręcz stwierdził, iż dowód co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, nie posiada jakiejkolwiek mocy dowodowej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarzut ten również nie został szczegółowo wyjaśniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. 6. W swoim odwołaniu z dnia 14.05.2021 r. (punkt 3) skarżący powołali się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23.10.2007 r. II SA/Po 351/07, a także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2006 r. sygn. IV SA/Wa 1659/06 w których sądy jednomyślnie stwierdziły, iż operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania, przyjęto konkretne nieruchomości. Z orzeczeń tych wynika również, iż operat powinien opierać się na prawidłowo wybranych nieruchomościach, podobnych do nieruchomości szacowanych. W niniejszym przypadku biegła dla sąsiadujących z sobą pięciu nieruchomości przyjęła różne wartości gruntu, mimo, iż nieruchomości te położone są obok siebie, a także objęte są tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili również, iż istnieje całkowicie nieuzasadniona różnica w określeniu wartości gruntu, pomiędzy operatem szacunkowym, sporządzonym dla celów opłaty adiacenckiej, a operatem sporządzonym w celu wyliczenia wartości gruntu do sprzedaży działki przy ul. [...], zakupionej przez skarżącego od Urzędu Miasta W pierwszym przypadku cena wynosi kwotę [...]zł. za m2, a w drugim przypadku [...] zł. za m2 [Akt notarialny Rep. A. Nr [...] z dnia 04.01.2018. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO w K. zagadkowo stwierdza iż, "co do różnic w ustalaniu wartości tego samego gruntu, to Kolegium wyjaśnia, że taka sytuacja jest możliwa, gdy grunt ma być sprzedany, bowiem wtedy wycena dotyczy wszystkich cech gruntu, a inna gdy dotyczy np. opłaty adiacenckiej". Konstatacji tej skarżący nie są w stanie zrozumieć. Należy tu zauważyć, że oba operaty sporządzone zostały w podobnym okresie. Analiza zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie potrafiło w sposób jasny i przekonywujący odnieść się do tego niezwykle istotnego zarzutu. 7. W punkcie 5 i 6 odwołania z dnia 14.05.2021 r. skarżący zarzucili, iż dotychczasowa ulica [...] (przed przebudową) stanowiła nieutwardzoną drogę polną i mieszkańcy położonych przy niej posesji w liczbie pięciu rodzin, mieli możliwość jeżdżenia tą drogą. Skarżący zarzucili również, że działały dojazdy od poszczególnych posesji do dotychczasowej ulicy [...]. Skarżący stwierdzili również, iż budowany przez Miasto wodociąg oraz kanalizacja, praktycznie będą służyć nowo wybudowanemu osiedlu. Z pięciu domów, położonych przy dotychczasowej ulicy [...], tylko jeden dom podłączony został do instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej., a pozostałe z urządzeń tych nie korzystały. Skarżący zarzucili ponadto, że kanalizacja deszczowa, w całości służyć będzie nowemu osiedlu, ponieważ żadna z pięciu rodzin, mieszkających przy dotychczasowej ulicy [...], z kanalizacji tej nie korzysta. Skarżący zarzucili ponadto, że przy dotychczasowej ulicy [...] posadowione były trzy lampy elektryczne, które zaspokajały potrzeby dotychczasowych mieszkańców ulicy, a tak istotne zwiększenie punktów oświetleniowych, służyć będzie praktycznie mieszkańcom nowo wybudowanego osiedla. Ustosunkowując się do tego zarzutu, SKO w K. w sposób zdawkowy w uzasadnieniu stwierdziło, iż "wskazany w odwołaniu argument, iż obciążanie opłatą za wybudowanie drogi jest niewłaściwe, gdy chodzi o istniejących już mieszkańców, gdyż ta droga będzie służyła nowym mieszkańcom osiedla nie jest argumentem". Opłata adiacencka, zdaniem SKO, jest ustalana dla wszystkich, nawet tycb, którzy by nie chcieli z drogi korzystać. Taki sposób podejścia do postawionego przez skarżących zarzutów jest nie do przyjęcia, albowiem nie zawiera żądnej podstawy prawnej, potwierdzającej słuszność stanowiska SKO i praktycznie nie odpowiada na postawiony w odwołaniu zarzut. W tym stanie rzeczy w ocenie skarżących skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli na danym terenie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej zwanego "rozporządzeniem" operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stosownie zaś do brzmienia § 55 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Z kolei § 40 w ust 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Jak wynika z akt sprawy w przedmiotowym przypadku zostały stworzone warunki do przyłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej drogi asfaltowej. Datą, z którą umożliwiono korzystanie z wybudowanej drogi był dzień 15.11.2018 r. o czym świadczy zawarty w aktach sprawy protokół końcowego odbioru robót z powyższej daty. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie z dnia 21.11.2018 r. wynika, że w odniesieniu do działki nr [...], [...], [...] stanowiącej własność na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej P. J. i Z. S. zaistniały warunki do jej podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. drogi. Podkreślić w tym miejscu należy, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest możliwość korzystania z wybudowanej drogi, nie zaś z wybudowanej kanalizacji miejskiej, czy też innych urządzeń technicznych. Nie ma również wątpliwości, iż w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Gminy O. nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. , zgodnie z którą stawka procentowa przy ustalaniu opłaty adiacenckiej wynosi 20% różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi. Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 18 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. M., zaktualizowany 13 stycznia 2021r. , w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków. Opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jak wskazuje się w judykaturze, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Organ jak i również sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, iż wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "K.p.a.", stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy tym, co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. oraz ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei, wymieniany już wyżej element decyzji, jakim jest uzasadnienie, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zarzuty skarżącego zawarte w skardze koncentrujące się na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego B. M. , która pozwoliła na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości należących do skarżących a tym samym na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, a która była jednym z podstawowych dowodów uwzględnionych przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie są jednak zasadne. W przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w istocie powieleniem i rozwinięciem zarzutów poniesionych w odwołaniu do decyzji organu I Instancji, które to odwołanie było przedmiotem badania i rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Do większości zarzutów tych – Kolegium szczegółowo odniosło się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 16.07.2021r, a argumenty tam zawarte Sąd w całości podziela jako zasadne. Wniesiona skarga, jest w istocie w dużej mierze polemiką z opinią biegłego rzeczoznawcy oraz wydanymi w oparciu o tę opinię decyzjami organów administracyjnych. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyjątkowo szeroko i szczegółowo przeanalizowało kwestionowany operat, tak pod względem formalnym, prawnym jak i merytorycznym, dokonało też wnikliwej oceny przedmiotowego operatu. Sąd podziela wnioski do jakich doszedł organ, uznając iż operat biegłej B. M. jest jasny, jednoznaczny i sporządzony zgodnie z wymogami prawnymi i zasadami rządzącymi wyceną nieruchomości, wynikającymi ze wskazanych wyżej przepisów. Rozwijając powyższe w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w skardze a odnoszących się do sporządzonej wyceny, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. M. zawiera - zgodnie z wymogami § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - informacje niezbędne i konieczne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat ten zwiera również wszystkie elementy określone § 55 cytowanego wyżej rozporządzenia. Wskazać też należy, iż organ nie poprzestał na prostym i bezkrytycznym odwołaniu się do samej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie, lecz sam operat był również przedmiotem, analizy organu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do konkretnych zarzutów kierowanych przez skarżącego wobec operatu rzeczoznawcy majątkowego podnieść należy, iż opinia zawiera szczegółowy i dokładny opis wycenianej nieruchomości. Dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą próbkę reprezentatywną nieruchomości położonych w niedalekiej odległości od wycenianej nieruchomości, o podobnej wielkości oraz o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Oczywistym jest , że wszystkie nieruchomości przyjęte jako próbka reprezentatywna nie mogą być identyczne jak wyceniana, gdyż każda z nieruchomości posiada indywidualne cechy, stąd też różna ich wartość. Cechy poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. Wybór metody wyceny – biegła przyjęła metodę porównywania parami mieszczącą się w podejściu porównawczym – jest jedną z przewidzianych przepisami prawa metod wyceny. Wybór właściwej metody adekwatnej dla danej wyceny jest decyzją biegłego rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 154 ust 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W świetle powyższych regulacji wobec faktu, iż rzeczoznawca majątkowy dysponował pewną ilością transakcji obrotu nieruchomościami dokonanych latach 2016-2018 w przedmiotowym obszarze wybór metody porównania parami jest wyborem słusznym i uzasadnionym w realiach niniejszej sprawy. Podsumowując zatem ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. wskazać należy, że opinia ta została sporządzona w należyty sposób, zgodnie z wymogami prawa. Biegły szczegółowo i precyzyjnie wyjaśniła jakie okoliczności wzięła pod uwagę, dokonując wyceny wartości nieruchomości. Wycena została poprzedzona ustaleniem przez biegłą stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na daty wyceny. Przy szacowaniu nieruchomości biegła, stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2020.65), określiła wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wyjaśniając wyczerpująco i zrozumiale wybór wskazanego podejścia przy szacowaniu nieruchomości. Wycena nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą poparta jest rzeczowym i wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym dokładny opis wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, wykaz transakcji nieruchomości podobnych, na których oparto analizę, a także ocenę wag cech rynkowych. Podkreślenia nadto wymaga, iż stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze wyceny nieruchomości polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości przy zastosowaniu wskazanej metody nie polega zatem na odnalezieniu przez biegłego transakcji identycznej do dotyczącej wycenianej nieruchomości, lecz na doborze większej ilości nieruchomości porównawczych o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu uzyskanych cen ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości podobne. Działanie biegłej polegające na analizie wielu transakcji nieruchomościami Gminie O., wyborze spośród tych transakcji do porównania nieruchomości z bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu w oparciu o odpowiednie współczynniki wszelkich różnic w zakresie poszczególnych cech nieruchomości wycenianej i podobnych, ocenić trzeba jako w pełni prawidłowe z perspektywy podejścia porównawczego wyceny nieruchomości. Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła jako osoba dysponująca wiedzą i doświadczeniem w przedmiocie wyceny nieruchomości posiada przy tym niezbędne kompetencje do wyważenia, jakie cechy konkretnej wycenianej nieruchomości powinny decydować o doborze nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zarazem przedstawienie w opinii przyczyn doboru określonych nieruchomości podobnych, celem umożliwienia stronom, organom a następnie sądowi przeprowadzenia kontroli prawidłowości zastosowanej przez biegłego metodologii. W ocenie Sądu biegła wywiązała się z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśniła w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. operatu szacunkowego a zarzuty kierowane pod adresem w/w operatu, do których Sąd szczegółowo odnosił się wyżej okazały się niezasadne. Odnośnie zarzutu, iż nieruchomość skarżących inaczej została wyceniona na użytek ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, a inaczej ( wyżej ) na użytek ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wskazać należy, iż jest to zarzut, który nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Po pierwsze w przedmiotowej sprawie ocenie podlegać może jedynie operat sporządzony w niniejszej sprawie, a nie w sprawie o ustaleniu odszkodowania. Jeśli skarżący kwestionowali operat sporządzony na użytek postępowania wywłaszczeniowego jako zaniżony, to w tamtym właśnie postępowaniu należało badać prawidłowość jego sporządzenia. Po drugie różnica w sporządzonych wycenach wynikać może z różnicy czasowej sporządzenia operatów, co przy tendencji wzrostowej wartości nieruchomości daje różną wartość nieruchomości. Po trzecie uległy zmianie parametry wycenianej nieruchomości skarżących, chociażby z tej przyczyny, że aktualnie posiada ona dostęp urządzonej drogi utwardzonej bitumicznie, co wpływa na wartość nieruchomości. Zarzut nieudostępnienia skarżącym operatu biegłej B. M. jest również niezasadny. Z samej skargi bowiem wynika, że skarżącym ów operat został udostępniony. Skarżący zostali pouczeni o prawie zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, zapewniono im jako stronie postępowania wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również do sporządzonego operatu. Tym samym wymóg zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 par. 1 k.p.,a.) został dochowany. Przepisy kpa nie nakładają na organ obowiązku doręczania stronom sporządzonych na użytek tego postępowania opinii - inaczej niż jest to chociażby w postępowaniu cywilnym. Odnosząc się do zarzutu nie rozłożenia opłaty na małżonków zgodnie z ich udziałami w nieruchomości jest niezasadny. Jak wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami nieruchomości na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej. Oznacza to, iż mamy to do czynienia ze szczególnym rodzajem współwłasności tzw. łącznej, w której w odróżnieniu od współwłasności w częściach ułamkowych nie określa się wielkości udziałów (art. 3 1 k.r.i.o.). Dopóki trwa małżeński ustrój wspólności ustawowej dopóty, oboje małżonkowie posiadają pełnię praw i obowiązków ( w tym publicznoprawnych) w stosunku do całej nieruchomości, a nie w zakresie posiadanych udziałów ( art. 35, 36 par. 1 i 2, art. 43 par. 1 k.r.i.o.) W tej więc sytuacji brak jest podstaw prawnych do rozdzielenia nałożonej opłaty adicenckiej, tak jak to się czyni przy "zwykłej" współwłasności ułamkowej. Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 143 -146 u.g.n.. w zw. z art. 151 p.p.s.a.