II SA/Kr 1302/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska, SWSA Piotr Fronc, SWSA Jacek Bursa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie nr 681/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lipca 2024 roku, znak: WOB.7722.159.2024.ABIE w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 681/2024 z dnia 29 lipca 2024 roku znak: WOB.7722.159.2024.ABIE na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: Upb) stwierdził niedopuszczalność zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST, którym PINB zmienił w zakresie punktu II sentencję postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 07.12.2012r. znak ROIK III.AST-7355-268/12 w ten sposób, że punkt II zamiast brzemienia: Zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich, otrzymał brzmienie: Zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich oraz wykonania robót zabezpieczających tj: 1. Usunięcie uszkodzonej, zdegradowanej papy i resztek folii oraz zmurszałego deskowania 2. Wymiana deskowania połaci dachowej 3. Wykonanie pokrycia papą asfaltową 4. Orynnowania dachu z odprowadzeniem wody na teren 5. Rozbiórka zniszczonych schodów drewnianych i zastąpienie ich nowymi schodami tymczasowymi. W uzasadnieniu podkreślono, iż na zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 77 § 2 kpa nie służy zażalenie, gdyż przysługiwanie takiego środka zaskarżenia nie zostało wskazane w żadnym przepisie prawa - w związku z czym wniesienie zażalenia na takie postanowienie stanowi przypadek niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Zmiana, uzupełnienie lub uchylenie własnego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu przez organ administracyjny w oparciu o art. 77 § 2 Kpa, - w tym zmiana postanowienia wydanego na postawie art. 48 ust. 2 i 3 Upb - nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, niezależnie od formy rozstrzygnięcia wydanego na ww. podstawie prawnej, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1300/21. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła strona wnosząca zażalenie, zarzucając naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 77 § 2 w zw. z art. 123 Kpa w zw. z art. 48 ust. 2 Upb poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, będące konsekwencją błędnego przyjęcia, iż przedmiotowe postanowienie PINB zostało wydane wyłącznie w oparciu o art. 77 § 2 Kpa (a co za tym idzie przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia tego postanowienia PINB w toku instancji), podczas gdy wskazany przepis (art 77 § 2 Kpa) ma zastosowanie jedynie do postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodu, natomiast skutkiem wydania postanowienia PINB jest nałożenie na jego adresata nowego obowiązku na podstawie art. 48 ust. 2 Upb (tj. obowiązku wykonania robót zabezpieczających), innymi słowy zaskarżone postanowienie nie dotyczy przeprowadzenia dowodu (w konsekwencji czego jego podstawą nie jest art 77 § 2 Kpa), lecz dotyczy nałożenia obowiązku wykonania robót zabezpieczających (art. 48 ust. 2), co prowadzi do wniosku, iż na przedmiotowe postanowienie przysługiwało zażalenie. Wg strony skarżącej jeżeli zatem skutkiem wydania postanowienia jest nałożenie na jego adresata nowego obowiązku (co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy), to takiego postanowienia nie można traktować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 Kpa. Jest to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność powinna zostać oceniona na nowo na podstawie przesłanek z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (wyrok NSA: z 11 lipca 2019r., II OSK 2230/17, z 6 lutego 2019 r., II OSK 895/17, z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2649/12, z 5 października 2012 r., II OSK 1064/11). Ponadto ustawa Prawo budowlane nie zawiera przepisu który mógłby stanowić bezpośrednią podstawę zmiany postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2. Podstawy prawnej tego rodzaju modyfikacji nie może również stanowić przepis art. 123 Kpa jako ogólna podstawa kompetencyjna do wydawania postanowień administracyjnych (podstawa ta została wskazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w postanowieniu z dnia 22 maja 2024 roku). Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. zasadą jest, że postanowienia wydawane są w toku postępowania i dotyczą poszczególnych kwestii procesowych wyłaniających w tym toku, nie rozstrzygając o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (np. art. 111 § 1a-1b, art. 119 § 1 Kpa). Przepis art. 123 Kpa nie może być podstawą do modyfikacji płaszczyzny materialnoprawnej postanowienia (co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie nakłada obowiązek wykonania robót zabezpieczających). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem wyłącznie do tego, czy postanowienie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Na płaszczyźnie niniejszego postępowania bez znaczenia jest natomiast to, czy wydając w/w postanowienie organ ten prawidłowo odwołał się do art. 77 § 2 k.p.a. oraz czy wydane postanowienie organu I instancji jest formalnie prawidłowe. Postanowienie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST jest postanowieniem, którym PINB zmienił w punkcie II sentencję postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 07.12.2012r. znak ROIK III.AST-7355-268/12 tj. w zakresie dotyczącym robót zabezpieczających. Zmieniane postanowienie - wydane 7 grudnia 2012 roku - jest postanowieniem, na które – w związku z ówczesną treścią art. 48 prawa budowlanego - zażalenie nie przysługuje. Jak bowiem trafnie wskazuje się w skardze, możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego weszła w życie 1 stycznia 2017 roku, wskutek nowelizacji tego artykułu przepisem art. 5 pkt 11 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane otrzymał wtedy treść: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie". Z powyższego wynika, że od 1 stycznia 2017 roku ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (w wersji obowiązującej od w/w dnia). Kwestionowane zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST jest postanowieniem, którym PINB zmienił częściowo (w punkcie II) sentencję niezaskarżalnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 07.12.2012r. znak ROIK III.AST-7355-268/12. Zakres tej zmiany nie dotyczy kwestii wstrzymania robót budowlanych, lecz robót zabezpieczających, co do których rozstrzygnięcie było wydane nie na podstawie art. 48 ust. 2 lecz na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Uwzględniając zatem w szczególności okoliczność, że zmieniane postanowienie nie podlegało w ogóle zaskarżeniu zażaleniem, a następnie to, że nowelizacja art. 48 prawa budowlanego wprowadziła od 1 stycznia 2017 roku możliwość zaskarżania zażaleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a zmieniające postanowienie dotyczy wyłącznie robót zabezpieczających (a nie kwestii wstrzymania wykonania robót budowlanych), wyrazić należy pogląd, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST - bez względu na trafność powołanego w nim jako podstawa wydania art. 77 § 2 k.p.a. oraz dopuszczalność jego wydania - nie jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem aby od takiego rodzaju postanowienia przysługiwało zażalenie. Organ II instancji trafnie zatem orzekł, że wniesione od niego zażalenie jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne i trafnie też uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 maja 2024 roku znak: ROIK 1.5160.263.2022.AST, w związku z treścią art. 142 k.p.a., strona skarżąca będzie mogła zaskarżyć tylko w odwołaniu od wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.