II OSK 895/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. - P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 491/16 w sprawie ze skargi J. A. - P. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przedłużenia terminu do przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 491/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. A. P. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przedłużenia terminu do przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił Justynie A. - P. i A. P. przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia tego organu z [...] lutego 2016 r. polegającego na przedłożeniu w terminie do 30 maja 2016 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie o przysługującym stronom prawie do wniesienia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji wnioskodawcy podnieśli, że wyznaczony przez organ termin nie był wystarczający, ponieważ dopiero z tego postanowienia dowiedzieli się, że obecnie organ nadzoru budowlanego ocenia wykonane przez nich roboty budowlane jako wymagające legalizacji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy dotąd prowadził postępowanie na podstawie art. 51 tej ustawy. Wyjaśnili nadto, że starają się, aby dokonano korzystnych dla legalizacji ich inwestycji zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. - postanowieniem z [...] lipca 2016 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że na postanowienie o odmowie przedłużenia inwestorom terminu do dostarczenia żądanych w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów nie przysługuje samodzielny środek prawny w postaci zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, natomiast będący postawą prawną przedmiotowego postanowienia art. 77 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. A. - P. i A. P. zarzucili naruszenie: art. 141 § 1 w związku z art. 77 § 2 k.p.a., art. 134 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 10 października 2016 roku uczestnik postępowania J. J. zawarł merytoryczne stanowisko dotyczące toczącego się postępowania legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdził, że co do zasady, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Ponadto, zażalenie przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czyli w tych przepisach, które regulują daną dziedzinę administracji np. w ustawie – Prawo budowlane. W odróżnieniu od art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na mocy art. 50 ust. 1 tej ustawy, w art. 48 ustawy – Prawo budowlane brak jest wzmianki, aby na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, przysługiwało zażalenie. W takiej sytuacji, zasady wykładni opierające się na założeniu racjonalności ustawodawcy, nakazują przyjąć, że jest to celowe, a więc, że postanowienie to jest niezaskarżalne zażaleniem. Przedmiotowe postanowienie, z woli ustawodawcy, ma bowiem charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji, niezaskarżalne będzie również postanowienie, dotyczące zmiany jednego z elementów tego niezaskarżalnego postanowienia, tj. określonego w nim terminu, gdyż niedopuszczalność zażalenia w odniesieniu do postanowienia "głównego" będzie miała zastosowanie również do postanowień modyfikujących jego elementy treściowe. Sąd dodał, że z art. 141 § 1 k.p.a. wynika również, iż zażalenie nie przysługuje na postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Skarżący podnieśli ponadto, że zostali wadliwie pouczeni przez organ I instancji o prawie wniesienia zażalenia na wydane przez niego postanowienie. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak jednak wynika z jednolitego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11, LEX nr 1219083). W konsekwencji należy przyjąć, że błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących w danej sprawie środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Sąd podkreślił, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu I instancji z [...] czerwca 2016 r., podobnie jak i w postanowieniu tego organu z [...] lutego 2016 r., nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu drugiej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. A.-P. i A. P., wskazując na naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wniesienia zażalenia w przypadku, gdy z brzmienia przepisu nie wynika, aby zaskarżenie postanowienia było wyłączone, a interpretacja przepisów powinna być dokonywana w sposób zgodny z art. 2 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z czego wynika dysponowanie przez stronę skutecznym środkiem odwoławczym, a dodatkowo taką interpretację potwierdza pouczenie przez organ o przysługującym zażaleniu, jak również jest to zgodne ze znowelizowanymi przepisami, które obecnie przewidują bezpośrednio, możliwość zażalenia postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego; 2. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 78 w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez bezprawne odmówienie przez Sąd I instancji możliwości zaskarżenia postanowienia w sytuacji, gdy organ I instancji pouczył strony o możliwości zaskarżenia postanowienia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.; 3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Sąd I instancji w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, a mianowicie przez oddalenie skargi, podczas, gdy błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie i naruszać jej praw, a oddalona skarga niewątpliwie zamyka stronie drogę sądowoadministracyjną, a w efekcie uniemożliwia stronom rzetelne opracowanie projektu budowlanego zamiennego, który jest niezbędny do ostatecznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i zatwierdzenia wykonanych przez skarżących robót, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżących i uznał, że błędne pouczenie może szkodzić skarżącym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisy ustawy - Prawo budowlane winne być tak interpretowane, aby jak najbardziej odpowiadały zasadom konstytucyjnym i jak najbardziej chroniły podmioty przed arbitralnym i niezgodnym z prawem działaniami organów administracyjnych. Nie do pogodzenia z normami konstytucyjnymi jest taka wykładnia przepisów prawa, według której najpierw organ poucza strony o prawie do wniesienia zażalenia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., a następnie organ II instancji stwierdza niedopuszczalności takiego zażalenia. W takim przypadku cała procedura odwoławcza okazuje się iluzoryczna, a w efekcie uniemożliwia to skarżącym rzetelne opracowanie projektu budowlanego zamiennego, który jest niezbędny do ostatecznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i zatwierdzenia wykonanych już robót. To, że skarżącym przysługiwało przedmiotowe zażalenie potwierdza również nowelizacja ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Znowelizowany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obecnie stanowi: "(...) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie". W związku z powyższym, intencją racjonalnego ustawodawcy było umożliwienie stronom kwestionowania wydanych postanowień. Poprzez tę nowelizację ustawodawca zadecydował, że strona danego postępowania administracyjnego będzie dysponowała skutecznym środkiem odwoławczym od rozstrzygnięcia, które wpływa na jej prawa majątkowe, a co istotne podlegające ochronie konstytucyjnej. Uprawnienie to wynika teraz bezpośrednio z przepisu, a nie jest konsekwencją interpretacji przepisów przez dany organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w dacie wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przedłużenia terminu do przedstawienia dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym brzmiały następująco: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Powołane przepisy w tym brzmieniu obowiązywały do dnia 31 grudnia 2016 r. i nie przewidywały zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków. W tym stanie prawnym w literaturze i orzecznictwie jednolicie przyjmowano, iż na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie i do postanowienia tego nie ma zastosowania art. 50 ust. 5 tej ustawy (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 668, wyroki NSA: z 29 września 2005 r., II OSK 33/05, z 14 października 2009 r., II OSK 1599/08, z 20 lipca 2012 r., II OSK 794/11, postanowienie NSA z 30 czerwca 2010 r., II OSK 1169/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentowano, iż przepis art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi. Przepisy Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej przed 1 stycznia 2017 r.) nie zawierały normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do wniesienia zażalenia. Kwestionowanie tego postanowienia możliwe było jedynie w odwołaniu od decyzji organu I instancji na podstawie art. 142 k.p.a. Możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej wprowadzono ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu projektu do zmiany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, iż proponuje się uzupełnienie przepisu o wskazanie, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przysługuje zażalenie, gdyż analogiczne rozwiązanie przewiduje obowiązujący art. 50 ust. 5. Treść tej nowelizacji również potwierdza, że do dnia jej wejścia w życie zażalenie na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługiwało, gdyż dopiero ustawodawca musiał uzupełnić przepis art. 48 ust. 2 w tym zakresie. Tym bardziej więc nie przysługiwało stronom zażalenie na postanowienie o odmowie przedłużenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), w którym to zażaleniu strona może kwestionować również wyznaczony przez organ termin wykonania tych obowiązków. Na postanowienie o odmowie przedłużenia tego terminu odrębne zażalenie nie przysługuje również w obecnym stanie prawnym. W tej sprawie przedmiotem zażalenia inwestorów było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przedłużenia terminu do przedstawienia określonych dokumentów, który to obowiązek został nałożony na inwestorów postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2016 r., a termin jego wykonania wyznaczono na 30 maja 2016 r. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organu odwoławczego, że na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przedłużenia terminu do przedstawienia określonych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym inwestorom nie przysługiwało zażalenie. Fakt, iż organ I instancji błędnie pouczył inwestorów o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie nie oznacza, że zażalenie takie stało się dopuszczalne. Błędne pouczenie przez organ nie tworzy prawa. Wprawdzie - zgodnie z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, lecz przepis ten ma zastosowanie tylko gdy prawo do wniesienia zażalenia od danego postanowienia w ogóle przysługuje. Strona ma prawo kwestionować odmowę przedłużenia terminu do przedłożenia określonych dokumentów w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 78 w zw. z art. 176 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.