II SA/Kr 1303/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 105 k.p.a., uznał za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie prowadzone z wniosku M.B. z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie odbioru sieci kanalizacyjnej w S. , wybudowanej na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2002 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. , przyjętej do użytkowania w dniu 17 listopada 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia 1 lutego 2011 M.B. - współwłaścicielka nieruchomości nr [...] w S. (dz. nr [...]). wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. dotyczącego odbioru sieci kanalizacyjnej podnosząc, że została ona wdrożona do użytkowania w dniu 17 listopada 2005 r. mimo, że była wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Po uzyskaniu przez organ akt administracyjnych dotyczących odbioru kanalizacji, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012 r. PINB na wniosek M.B. wszczął postępowanie. W odpowiedzi pismem z dnia 9 stycznia 2012 M.B. zażądała wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie nieprawidłowości odbioru sieci kanalizacyjnej w S. podnosząc przy tym, że sprzeciwia się prowadzeniu postępowania na jej wniosek. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia 1 lutego 2011 r. nie wskazała, że żąda wszczęcia postępowania z urzędu. Jakkolwiek, co do zasady, postępowania z zakresu prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, to jednak przepisy prawa budowlanego stosowane przez organy nadzoru budowlanego nie zawierają zakazu wszczynania postępowania na wniosek. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek - jeżeli wniosek taki złożony zostanie przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest rozpoznać każdy wniosek o wszczęcie postępowania - i (pomijając kwestie braków formalnych wniosku czy kwestie właściwości organu) w zależności od wyników analizy interesu prawnego osoby składającej wniosek (kryteria podmiotowe) i żądania wniosku (kryteria przedmiotowe) wszcząć stosowne postępowanie administracyjne lub odmówić wszczęcia takiego postępowania. Jeżeli w reakcji na złożony wniosek organ wszcząłby postępowanie z urzędu wtedy wniosek M.B./z dnia 1 lutego 2011 r. pozostałby nierozpoznany, co prowadziłoby do bezczynności organu. Natomiast, w ocenie organu, w piśmie z dnia 9 lutego 2012 r. M.B. w istocie cofnęła wniosek, zatem postępowanie należało umorzyć. Organ wskazał, że uzyskane materiały dowodowe w tej sprawie zostaną wykorzystane do zbadania przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu w sprawie nieprawidłowości w budowie kanalizacji wsi S. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M..B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła brak merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie jej wniosku z dnia 1 lutego 2011r. i "w z związku z wydaną decyzją WINB w K. z dnia [...] lipca 2010r. znak; [...] naruszenie art.105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo, że nie wystąpiła z wnioskiem o umorzenie, naruszenie art. 61 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że organ I instancji został zobligowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, natomiast z naruszeniem prawa wszczął postępowanie na wniosek strony, co w ocenie odwołującej się stanowi umyślne działanie w celu "niepodjęcia wyjaśnień naruszeń prawa do którego się dopuścił przyjmując nieprawidłowość wykonanej sieci kanalizacyjnej w S. całkowicie odbiegającej od pozwolenia na budowę". Wskazała również, że nie składała wniosku o umorzenie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. PINB w W. wezwał M.B. do jednoznacznego wskazania czy jej pierwotny wniosek był wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu czy na jej wniosek. W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. M.B. wskazała, że w swoim wniosku żądała wszczęcia postępowania z urzędu. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym przepisu tego "nie można interpretować, że daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397). W piśmie z dnia 1 lutego 2011 r. M.B. zwróciła się o "wszczęcie postępowania administracyjnego na podst. art. 61 k.p.a., dotyczącego odbioru sieci kanalizacyjnej w S. , wdrożonej do użytkowania w dniu 17.11.2005 r., całkowicie odbiegającej od wydanego pozwolenia na budowę". Strona nie wskazała więc, że wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu. W piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. M.B. sprzeciwiła się prowadzeniu przedmiotowego postępowania na jej wniosek, żądając jednocześnie przeprowadzenia postępowania z urzędu. W jej ocenie wszczęcie postępowania na wniosek, a nie z urzędu było nieprawidłowe. Swoje żądanie strona powtórzyła w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądając w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. prowadzenia postępowania z urzędu, M.B. wycofała swój pierwotny wniosek. Postępowanie wszczęte na wniosek nie może być kontynuowane z urzędu wobec zmiany żądania strony, bowiem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08 "niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu". Powyższe nie wyklucza wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowości odbioru sieci kanalizacyjnej w S. M.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji i "poniesienia wszelkich kosztów sądowych i adwokackich przez MWINB w K. ". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 105 k.p.a.; art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a.; art. 57, art. 80 ust.2 pkt. 2 i art. 83 ust.2. ustawy prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że organy umarzając postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 k.p.a. nie wykazały przyczyn dlaczego stało się ono bezprzedmiotowe. Podkreśliła, że nieprawidłowości w zakresie sieci kanalizacyjnej zostały już stwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. znak:[...]. W jej ocenie, organ nadzoru budowlanego wiedząc, że naruszył art. 57 ustawy prawo budowlane poprzez dopuszczenie sieci kanalizacyjnej do użytkowania w rażący sposób odbiegającej od projektu budowlanego, chce umorzyć postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. w celu ukrycia swoich naruszeń prawa. Dlatego też organ ten powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy. Podkreśliła, że nie żądała umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że organ I instancji powinien w przedmiotowej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu i zbadać czy zaistniały nieprawidłowości przy odbiorze sieci kanalizacyjnej w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą prawnej zaskarżonej decyzji był przepis art.105 k.p.a. Tymczasem przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne: § 1 i § 2. Przepis § 1 stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (podstawa obligatoryjna). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). Z kolei według § 2 art.105 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (podstawa fakultatywna). W przepisie tym przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Komentowany przepis określa następujące przesłanki umorzenia postępowania, które muszą być spełnione łącznie: a) wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, b) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, c) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydana ona została na podstawie art.105 § 2 k.p.a. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji, przyjętą przez organy obydwu instancji, było to, że wnioskująca o wszczęcie postępowania M.B. cofnęła wniosek. Ustalenie to jest nieprawidłowe. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. skarżąca domagała się wszczęcia postępowania na podstawie art.61 k.p.a. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z przepisem art.61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak natomiast wynika z art.61 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Tym bardziej więc może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, która nie wymaga wniosku strony. Wynikająca z art. 84 prawa budowlanego zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu, nie oznacza, że żądania wszczęcia z urzędu postępowania nie może złożyć strona. Wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego, co do zasady, działa z urzędu. Świadczy o tym przepis art. 84 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, stanowiący że do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010 r. II OSK 1500/09 LEX nr 743275). Podkreślenia również wymaga, że żaden przepis prawa nie przydaje osobom, którym nie przysługuje przymiot strony uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu przez ten organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie dotyczy to jednakże osób, którym przymiot taki przysługuje. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. O wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie już na początku 2011 r. świadczy treść pism organu I instancji z dnia 30.03.2011 r. (k. [...] ), w których podaje przyczyny niezałatwienia wniosku skarżącej w terminie wynikającym z art.35 k.p.a. Z kolei pismami z dnia 5.09.2011 r. oraz z dnia 10.10.2011 r. (k.[...]) skarżąca została poinformowania, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie 2 miesięcy od otrzymania przez organ potrzebnych akt sprawy. W piśmie z dnia 9.11.2011 r. organ poinformował z kolei skarżącą, że zgodnie z aert.35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się oczekiwania na zwrot akt. Powyższe świadczy o tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznawał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało już wszczęte. Tymczasem postanowienie o wszczęciu postępowania wydane zostało dopiero w dniu 3.01.2012 r. Wskazano w nim, że wszczęte ono zostało na wniosek M.B. z dnia 1.02.2011 r. Skarżąca, po otrzymaniu tego postanowienia, zażądała wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości odbioru sieci kanalizacyjnej w S. z urzędu, podając, że organ jest związany wnioskiem strony z dnia 17.02.2011 r. Jak się wydaje, skarżąca powołała się na pismo zarejestrowane w sprawie [...], dotyczącej nieprawidłowości w budowie tej sieci. Podała również, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] przez WINB w K. , postępowanie winno się toczyć z urzędu. Po wezwaniu organu I instancji o ostateczne sprecyzowanie, czy pismo skarżącej z dnia 1.02.2011 r. dotyczy żądania prowadzenia postępowania z urzędu, czy na wniosek, M.B. pismem z dnia 15.02.2012 r. oświadczyła, że jej "skarga dotyczy wszczętego postępowania [...]\ i postanowienia z dnia [...].01.2012 r." oraz, że "żądała w tym wniosku wszczęcia postępowania z urzędu, który dotyczył nieprawidłowości odbioru sieci kanalizacyjnej". Z powyższego wynika, że skarżąca nie cofnęła żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości odbioru sieci kanalizacyjnej w S. , ani też nie wniosła o umorzenie tego postępowania. Żądanie skarżącej z dnia 1.02.2011 r. nie zostało złożone w sprawie, która wymagała wniosku strony. Powinno zatem, nawet po wydaniu postanowienia z dnia 3.01.2012 r., być prowadzone z urzędu. Wszak organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie stwierdziły, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Doniesienie stanowiące impuls dla podjęcia działania przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, nie powinien być traktowany jako żądanie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA W-wa z dnia 3.08.2010 r., sygn. I OSK 1536/09, LEX nr 745073). W przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1500/09, LEX nr 743275). Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie z własnej inicjatywy, czy też na skutek żądania osoby, której przysługuje przymiot strony. Dlatego też nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że "jeżeli w reakcji na złożony wniosek organ wszcząłby postępowanie z urzędu, wtedy wniosek M.B. z dnia 1 lutego 2011 r. pozostałby nierozpoznany, co prowadziłoby do bezczynności organu’. Przywołany przez organ odwoławczy pogląd, że "niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu", nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Został od wyrażony w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i nie ma bezpośredniego odniesienia w sprawie niniejszej. W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) i art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.