II SA/Kr 1311/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. Z. na Uchwałę Nr VIII/71/2015 Rady Gminy w Budzowie z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Baczyn w Gminie Budzów postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącej kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem uiszczonego wpisu. II SA/Kr 1311/15 Uzasadnienie Rada Gminy w Budzowie w dniu 30 czerwca 2015 r. podjęła uchwałę nr VIII/71/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Baczyn w gminie Budzów. Przedmiotowa uchwała weszła w życie 7 sierpnia 2015r. Skarżąca H. Z. w dniu 22 lipca 2015 r. (data wpływu) wniosła do Rady Gminy w B. wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Wobec braku odpowiedzi, w dniu 18 września 2015r. , skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Budzowie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr VIII/71/15. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jej niezgodność z aktualnym zagospodarowaniem terenu oraz naruszenie art. 7 i art.8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem których niedokładnie wyjaśniono stan sprawy, nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej, nie ustosunkowano się do zarzutów skarżącej na sesji Rady Gminy poprzedzającej podjęcie uchwały. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W skardze pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która sąsiaduje z działkami [...] i [...], których dotyczą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Baczyn przewidzianych uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2015 r. W związku z powyższym, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżącej przysługuje legitymacja do złożenia niniejszej skargi. Zaskarżona uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Baczyn uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Budzowie nr XXXVII/335/2014. W toku prac nad zmianą planu nie uwzględniono wniosków skarżącej i nie przeprowadzono w tym zakresie dyskusji. Tymczasem właściciele Państwo D. , w ostatnich dwóch latach istotnie zmienili charakter zagospodarowania działek, który niewątpliwie przekraczał zakres dopuszczalnych przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego ingerencji budowlanych oraz środowiskowych. Między innymi na działkach zbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową. Co do zasady jest to budynek usługowo – hotelowy przeznaczony np. na imprezy weselne, a także sklep. Właściciel budynku wystąpił o zmiane sposobu użytkowania budynku na taki, który pozbawiony jest funkcji mieszkalnej, a w całości przeznaczony jest na cele usługowe. Obecnie w tym budynku znajduje się market [...] Spółdzielni Handlowej [...], sala bankietowa [...] oraz pokoje gościnne. Urząd Gminy dał przyzwolenie na takie działanie mimo, że okolica w obwiązującym planie jest spójnie zaplanowana, jako przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub jest określona jako tereny zielone. Skarżąca tymczasem wielokrotnie monitowała o zmianie przeznaczenia przedmiotowych działek i wnosiła o zajęcie przez Urząd merytorycznego stanowiska, niestety bezskutecznie. Istotną okolicznością jest również fakt, że udzielone pozwolenie na budowę decyzją Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. znak: [...] dotyczące "budynku mieszkalnego z częścią usługową (...) na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] – obręb Baczyn" dla I. i J. D. mogło zostać wydane z wadą powodującą konieczność stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, z uwagi na nieuwzględnienie skarżącej jako strony postępowania o pozwolenie na budowę. Skarżąca podniosła nadto, że zakres uchwały Rady Gminy w Budzowie z dnia 30mczerwca 2015 r. nr VIII/71/2015 nie odpowiada załącznikowi graficznemu, który został załączony do niniejszej uchwały. W trakcie uchwalania Studium, nie zmieniono również kierunków zagospodarowania dla przedmiotowych działek pomimo, że budynek w znacznej części już istniał. W studium, również w załączniku nr 5 tj. w uwarunkowaniach wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nie przewidziano dla ww. działek zabudowy o przeznaczeniu czysto usługowym. Wprowadzenie przedmiotowych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Baczyn, przewidzianych zaskarżona uchwałą, w ocenie skarżącej, nastąpiło w trybie mogącym budzić wątpliwości co do jego merytorycznej zasadności. Działania Rady konsekwentnie zmierzały do zatwierdzenia zamierzenia inwestora i nadania mu charakteru zgodności z prawem. Wobec takich działań , organy samorządowe, dbając o przestrzeganie uchwalanych przez siebie przepisów powinny raczej interweniować we właściwy sposób na naruszenie, a nie zmierzać do sanowania zaistniałego stanu faktycznego poprzez odpowiednie zmiany w dotychczas obowiązującym prawie. Podczas etapu procedowania nad zmianami planu nie uwzględniono stanowiska skarżącej i nie wyjaśniono kompleksowo okoliczności , z powodu których nie zostało ono uwzględnione . Ogólnikowe jedynie ustosunkowanie się organu do uwag skarżącej stanowi naruszenie ze strony organu art. 7 k.p.a albowiem organy administracyjne zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącej w sposób istotny naruszyły interes prawny skarżącej, gdyż dostosowano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do zaistniałego stanu faktycznego na ww. działkach, a przedmiotowy stan działek został zmieniony w sposób niezgodny z aktualnie obowiązującym planem i studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Budzowie wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zostało w niej podniesione, że skarżąca nie wykazała by doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Nawet nie podjęto próby nakreślenia w czym przejawia się interes prawny skarżącej. Argumentacja skargi opiera się wyłącznie na fakcie przysługiwania jej własności działki nr [...], która sąsiaduje z ale niebezpośrednio z terenem objętym zmianą planu, czym sama zmiana nie prowadzi do ograniczeń prawa własności skarżącej i nie wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa. Co więcej nie sposób wywieść i dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacja prawną H. Z.. Nieruchomość skarżącej nie została objęta zmianą planu, a ponadto teren, teren którego dotyczy przedmiotowa zmiana nie znajduje się również w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W związku z tym należy przyjąć, że po stronie skarżącej zachodzi brak podstawowego kryterium do wysuwania żądań dotyczących uchylenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu organ przywołując poglądy sądów administracyjnych wskazał, że samo stwierdzenie naruszenia prawa nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Uzasadnia je dopiero jednoczesne stwierdzenie naruszenia prawa przez organ wydający skarżoną uchwałę. W dalszej kolejności organ odniósł się już do samych zarzutów skargi wskazując, że zmiana planu nastąpiła w zakresie wyznaczonym rysunkiem graficznym stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały i nie przekracza granic działek [...] i [...]. W skardze nie zarzucono obrazy innych przepisów prawa oprócz dwóch przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust.2 pkt 5 (błędnie oznaczony przez skarżącą jako art. 18 ust.1 pkt 5) ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem powołane przepisy stanowią regulację ustrojową tj. wynika z nich uprawnienie i właściwość rady gminy do i wyznaczają zadania gminy. Natomiast w skardze, nie zarzucono naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., której postanowienia wyznaczają charakter, treść oraz szczegółowe zasady i skutki uchwalenia planu przestrzennego. Oprócz bowiem kwestii materialnoprawnych normuje ona również wymogi procedury, którym sprostano dokonując przedmiotowej zmiany. Zarzut sanowania samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu jest również niesłuszny albowiem może to nastąpić w drodze postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu , które prowadzą organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 71a prawa budowlanego. Nadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji , które w bezpośredni sposób umożliwiałyby sankcjonowanie naruszeń postanowień zawartych w planach miejscowych, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy dla danego obszaru nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to w zw. z art. 59 ust.3 . Odnosząc się do kwestii braku ustosunkowania się do zarzutów skarżącej na sesji Rady Gminy Budzów organ wskazał, że z protokołu sesji wynika, że wniosek skarżącej był omawiany na przedmiotowej sesji, wyjaśniane były okoliczności dokonywanej zmiany także przez specjalistę w zakresie planowania przestrzennego. Z powyższych względów skarga zdaniem organu jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżącego, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy w Budzowie w dniu 22 lipca 2015 r. Skargę wniosła w dniu 18 września 2015 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05). W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącą argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącej już został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Na tą okoliczność skarżąca podniosła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka [...], która sąsiaduje z działkami [...] i [...], których dotyczą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalone zaskarżoną uchwałą, w związku z tym jej interes prawny został naruszony. Naruszenia tego upatruje także, w procedowaniu zmian, w zakresie w jakim w ocenie skarżącej nie wyjaśniono w sposób dostateczny wniosków przez nią zgłoszonych. Zważywszy, że poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy zmierzała do zatwierdzenia zamierzenia inwestora, niezgodnego z obowiązującym planem w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, i nadania mu charakteru zgodności z prawem. Nadto skarżąca podniosła, że zakres uchwały Rady Gminy w Budzowie nr VIII/71/2015 nie odpowiada załącznikowi graficznemu, który został załączony do skarżonej uchwały, przy czym skarżąca nie wyjaśnia w ogóle, z czego owa niezgodność wynika. Sąd przytoczył najważniejsze wątki argumentacji skarżącej, nie pomijając żadnej poruszonej kwestii. To przytoczenie służy zaś ustaleniu, czy argumentacja podnoszona przez skarżącą dotyczy lub może dotyczyć naruszenia jej interesu prawnego. Jak wyżej już wywiedziono wykazanie naruszenia tego interesu determinuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 roku OSK 1437/2004). Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Sąd oceniając zatem argumentację skarżącej, jak i z urzędu badając sprawę, nie podziela stanowiska skarżącej, że jej interes prawny został naruszony. Żaden z paragrafów zaskarżonej uchwały nie odnosi się i nie narusza prawa własności skarżącej do działki nr [...]. Sama okoliczność, że skarżąca posiada swoją działkę w obszarze obowiązującego planu miejscowego, którego przedmiotowa zmiana dotyczy, nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego jej prawa lub obowiązku. W przeciwnym razie skutecznie mogliby wnosić skargi na plan miejscowy wszyscy właściciele terenów objętych tym planem tylko z tego powodu, że rada gminy uchwaliła taką zmianę, a nie z tego powodu, że postanowienia uchwały o zmianie planu naruszają ich chroniony prawem interes prawny. Byłoby to więc przyjęcie innej wykładni (contra legem), niż wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnionym jest w niniejszej sprawie stwierdzenie , że Rada Gminy w Budzowie nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącej jako naruszających jej interes prawny. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W tej zaś sprawie, z uwagi na zakres przedmiotowy uchwały, nie sposób stwierdzić naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącej wobec jej działki. Tym bardziej, że sama skarżąca w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób skarżona uchwała dotyczy zasad korzystania z przysługującego jej prawa własności do działki o nr [...]. Podnoszone zaś przez skarżącą okoliczności w żadnym zakresie nie mogą być traktowane jako naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego. Wyżej już natomiast wskazano, że powołany przepis nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje bowiem prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Również sam fakt, że skarżący jest właścicielem danej nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi samodzielnej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie naruszenia jego interesu prawnego. Istotnym jest bowiem przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. W tym stanie rzeczy wobec niewykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji, natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.