II SA/Kr 1313/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 sierpnia 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.40.2025.MK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. II SA/Kr 1313/25 UZASADNIENIE Starosta Krakowski decyzją z 28 kwietnia 2025 r., znak: GN-II.6821.1.33.2023.JM, wydaną m.in. na podstawie art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ugn") umorzył – wszczęte z wniosku A. B. i M. R. – postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obr. [...] K. jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. , wskazując przy tym, że nie jest to nieruchomość wywłaszczona. W odwołaniu A. B. podniosła: "Nieruchomość nie powinna przejść na Narodowy Bank Polski, Skarb Państwa, na Powiat K. , Gromadzka Rade Narodowa w P. , Gminę Z. i, ponieważ moj Ojciec spłacił dług bankowy, po czym Komornik [...] pismem z dnia 11.12.1969 r przedstawił wniosek o wykreślenie w Dziale III KW dawnej [...] adnotacji o wszczęciu egzekucji z nieruchomości. Zabezpieczenie wierzytelności wygasło w 1969 r, bank to potwierdził zezwoleniem na wykreślenie długu, dnia 10.09.2010 r. [...]. Starostwo stwierdza, ze działka nr [...] należała do P. N., dowod własności stanowi plan z dn. 17.10.1949 r, szokujący dowod prawa własności, szczególnie w świetle istniejącego zapisu tej działki w naszej ksiedze wieczystej z 1947 r.! Pan P. N. nie był właścicielem, wszedł w posiadanie przez wtargniecie z pomocą lokalnych aktywistów PZPR z Gromadziej Rady Narodowej w P. , dlatego pan N. był wladajacym działka, bez aktu kupna, bez księgi wieczystej. Podobnie jest z innymi działkami, które sa obecnie w posiadaniu osob trzecich, nie maja ksiąg wieczystych, a jedynie postanowienia od urzędu, bez podstawy kupna: działki [...], [...], [...], [...], [...] [...]. Nieruchomość nasza została przejęta na rzecz Skarbu Państwa wskutek niesprawiedliwego działania reżymu komunistycznego, który posłużył sie Sadem Powiatowym jako podwładna mu instytucja [...]". Wojewoda Małopolski decyzją z 13 sierpnia 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.40.2025.MK, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji. W celu załatwienia sprawy pozyskano m.in. analizę geodezyjno-prawną wykonaną przez geodetę uprawnionego oraz plan sytuacyjny [...] z 17 października 1949 r. (l. dz. [...]), na którym wrysowane są dawne działki b. gm. kat. K. wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek. Zgodnie z planem dawna działka nr [...] stanowiła własność P. N.. Według rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 1,4521 ha stanowi własność Skarbu Państwa, nie ma założonej księgi wieczystej. Z pisma Starostwa Powiatowego z 30 sierpnia 2023 r. wynika, że władającym działką jest Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Z pisma K. z 3 września 1990 r. wynika, że działka nr [...] to wody płynące potoku P. . Zgodnie z art. 211 ust. 3 i 4 Prawa wodnego nieruchomości zajęte pod wody publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu. Według rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,0130 ha nie ma założonej księgi wieczystej, zaś działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, działka nr [...] o pow. 0,0152 ha, działka nr [...] o pow. 0,0086 ha i działka nr [...] o pow. 0,0239 ha są objęte księgą wieczystą nr [...] Powyższe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Jednakże ww. działki zostały objęte decyzją nr 7.2017 Starosty Krakowskiego z 21 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Rozbudowę drogi gminnej nr [...] wraz z przebudową obiektu mostowego na potoku K. na ode. ok. 150 m, od drogi publicznej do zjazdu do szkoły, w m. K. ". Działka nr [...] o pow. 0,1383 ha jest objęta księgą wieczystą nr [...] i stanowi własność E. K. na mocy umowy sprzedaży z 13 kwietnia 1995 r. nr [...] i również objęta jest wspomnianą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działki: nr [...] o pow. 0,0189 ha i nr [...] o pow. 0,1615 ha, objęte księgą wieczystą nr [...], są własnością A. i M. K. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska), którą nabyli na podstawie umowy sprzedaży z 24 sierpnia 2012 r. nr [...]. Działki: nr [...] o pow. 0,0829 ha i nr [...] o pow. 0,0947, objęte księgą wieczystą nr [...], stanowią własność M. N. – na podstawie postanowienia z 20 marca 1986 r., sygn. akt I Ns [...] Działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] objęte są wspomnianą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działka nr [...] o pow. 0,0600 ha objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Z. i na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 3 kwietnia 2018 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z kolei z pisma Urzędu Gminy Z. z 30 stycznia 2018 r. wynika, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła drogę "K. ". Działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowi własność Gminy Z. , co stwierdził Wojewoda Małopolski w decyzji z 4 lutego 2010 r. wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. po przekazaniu przez starostwo powiatowe wniosku M. N. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obr. K. oznaczonej jako część działki nr [...] i zajętej pod drogę gminną nr [...] – K. . Działka nr [...] o pow. 0,0139 ha objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Z. na podstawie aktu darowizny Rep. A nr [...], z którego wynika, że M. N., właściciel działki nr [...] powstałej z podziału działki [...] i będący jej właścicielem na podstawie postanowienia SR dla K. z 20 marca 1986 r., sygn. akt I Ns [...], przekazał ją na rzecz Gminy Z. . Działka nr [...] o pow. 0,3730 ha objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność G. i L. K., którzy nabyli ją na podstawie umowy sprzedaży z 6 maja 1999 r. Rep. A Nr [...]. Powyższe ustalenia organu pierwszej instancji zostały podzielone przez organ odwoławczy, który stwierdził, że dawna działka nr [...] nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub dekretu wymienionych w art. 216 ugn. Jednocześnie organ odwoławczy zastrzegł, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dawałaby podstawę do zastosowania art. 136 ust. 3 i n. ugn, gdyby tylko w dacie jej ostateczności właścicielami dawnej działki nr [...] były wnioskodawczynie. W skardze A. B. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo nie ustalono podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w art. 216 ugn, zwłaszcza że organ odwoławczy przyznał rozbieżności w identyfikacji działek (organ pierwszej instancji błędnie wskazał działki nr [...] i [...], podczas gdy z części graficznej mapy wynika, że chodzi o działki nr [...], [...] i [...]); 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że skoro miała miejsce egzekucja, to instytucja zwrotu nie ma zastosowania bez zbadania, czy późniejsze przekazanie do Państwowego Funduszu Ziemi i następnie do GRN nie powoduje objęcia reżimem zwrotowym; 3) art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn przez uznanie, że każde przejęcie w trybie egzekucji wyłącza stosowanie przepisów o zwrocie, podczas gdy art. 216 ugn rozszerza zakres zastosowania instytucji zwrotu na inne podstawy prawne nabycia (różne akty i ustawy), bez przeanalizowania, czy przejęcie przez Skarb Państwa w drodze postanowienia sądu o przysądzeniu własności (1962 r.) mieści się w tym katalogu; 4) art. 8 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak odniesienia się do zarzutów i ograniczenie się do stwierdzenia, że organ nie jest władny badać zarzutów dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok TK (sygn. akt SK 39/15) i podniosła, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, bo roszczenie o zwrot nieruchomości istnieje i zostało prawidłowo zainicjowane przez osoby legitymujące się interesem prawnym, natomiast jest spór co do przesłanek zastosowania instytucji zwrotu. Zdaniem skarżącej art. 713 Kodeksu Napoleona zawiera normę na tyle zbliżoną charakterem do sytuacji objętych art. 216 ugn, że konieczne jest głębsze przeanalizowanie tej analogii. Według skarżącej organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że nie może oceniać wcześniejszych transakcji cywilnoprawnych zamiast odnieść się do aktów notarialnych z 1947 r., zapisów księgi wieczystej nr [...] i faktu, że gmina dysponowała nieruchomością bez tytułu prawnego, sprzedając ją osobom trzecim, naruszenia prawa pierwokupu i braku wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z akt wynika, że po przysądzeniu własności na rzecz Narodowego Banku Polskiego w 1962 r. nieruchomość została przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a następnie do dyspozycji Gromadzkiej Rady Narodowej, co mogło powodować, że została objęta reżimem zwrotowym z art. 216 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie należy przytoczyć ustalenia organów co do historii przedmiotowych nieruchomości oraz komu przysługiwała ich własność, albowiem jest to istotne dla oceny skargi. Decyzją z 28 kwietnia 2025 r. znak: GN-II.6821.1.33.2023.JM Starosta Krakowski orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., w granicach dawnej działki nr [...], b. gm. kat. K. . Starosta Krakowski wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w odniesieniu do ww. nieruchomości - oznaczonej poprzednio jako działka nr [...], b. gm. kat. K. - nie wykazało, by stanowiła ona własność W. R., będącego poprzednikiem prawnym skarżących. Organ wskazał, że do akt sprawy pozyskano m.in. analizę geodezyjno-prawną wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. B. (nr uprawnień [...]) oraz plan sytuacyjny [...] z 17 października 1949 r. (I. dz. [...]), na którym wrysowane są dawne działki b. gm. kat. K. wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek. Zgodnie z ww. planem dawna działka nr [...], b. gm. kat. K. , stanowiła własność P. N.. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 1,4521 ha, poł. w obr[...] K. , jedn. ewid. Z. stanowi własność Skarbu Państwa, nie posiada założonej księgi wieczystej. Z treści pisma Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z 30 sierpnia 2023 r. znak: GKiK-lll.6642.3458.2023.EL wynika, że działka nr [...] poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast władającym działką jest Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Działka nr [...] poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. będąca własnością Skarbu Państwa, stanowi wody płynące potoku P. Organ podniósł, że zgodnie z art. 211 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.): "Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi"; "Śródlądowe wody płynące będące wodami publicznymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie". Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka nr [...], o pow. 0,0130 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., nie posiada założonej księgi wieczystej, działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., obj. jest księgą wieczystą nr [...], działka nr [...] o pow. 0,0152 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., obj. jest księgą wieczystą nr [...], działka nr [...], o pow. 0,0086 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., obj. jest księgą wieczystą nr [...] [...], a działka nr [...] o pow. 0,0239 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. - księgą wieczystą nr [...] [...] Powyższe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Jednakże ww. działki zostały objęte decyzją nr 7.2017 Starosty Krakowskiego z 21 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Rozbudowę drogi gminnej nr [...] wraz z przebudową obiektu mostowego na potoku K. na ode. ok. 150 m, od drogi publicznej do zjazdu do szkoły, w m. K. ". Działka nr [...] o pow. 0,1383 ha, poł. w obr. 11 K. , jedn. ewid. Z., obj. księgą wieczystą nr [...], jest własnością E. K. na mocy umowy sprzedaży z 13 kwietnia 1995 r. nr [...] i również objęta jest ww. decyzją Starosty Krakowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działki: nr [...] o pow. 0,0189 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. oraz nr [...], o pow. 0,1615 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., objęte księgą wieczystą nr [...], są własnością A. i M. K. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska), którą ww. osoby nabyły na podstawie umowy sprzedaży z 24 sierpnia 2012 r. nr [...]. Działki: nr [...] o pow. 0,0829 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. oraz nr [...] o pow. 0,0947, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. objęte księgą wieczystą nr [...], stanowią własność M. N. - na podstawie postanowienia z 20 marca 1986 r., sygn. akt I Ns [...] Działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] objęte są decyzją nr 7.2017 Starosty Krakowskiego z 21 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działka nr [...] o pow. 0,0600 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., objęta księgą wieczystą nr [...], stanowi własność Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 3 kwietnia 2018 r. znak: WS-VII.7532.1.94.2018.BT, wydaną na podstawie na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na mocy której gminy nabyły z mocy prawa mienie państwowe w dniu 27 maja 1990 r. należące do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek administracyjnych podporządkowanych tym organom. Z kolei z informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy Z. z 30 stycznia 2018 r. znak: DK.7021.4.23.2018.MO wynika, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła drogę "K. ". Działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., objęta księgą wieczystą nr [...], stanowi własność Gminy Z. , co stwierdził Wojewoda Małopolski w decyzji z 4 lutego 2010 r. znak: SN.IV.KM.7724-I-7295-07. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że: "Starostwo Powiatowe w K. 25 sierpnia 2006 r. pismem znak GN.I.K0.72221311/05/07 przekazało wniosek Pana M. N., który wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obr. K. , oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] - K. ". Następnie Wojewoda zbadał dowody zgromadzone w sprawie i orzekł, że: "W tym stanie sprawy biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy stwierdzić należy, że dyspozycja art. 73 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z 13 października 1998 r. została spełniona, zatem należy orzec jak w sentencji". Działka nr [...], o pow. 0,0139 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Z. - na podstawie aktu darowizny Rep. A nr [...], z którego wynika, że M. N., właściciel działki nr [...] powstałej z podziału działki [...] i będący jej właścicielem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z 20 marca 1986 r., sygn. akt I Ns [...], przekazuje nieodpłatnie niniejszym aktem na własność działkę nr [...] na rzecz Gminy Z. , a Wójt Gminy Z. darowiznę przyjmuje. Działka nr [...] o pow. 0,3730 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., objęta księgą wieczystą nr [...], stanowi własność G. i L. K., którzy nabyli ją na podstawie umowy sprzedaży z 6 maja 1999 r. Rep. A Nr [...]. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość oznaczona jako dawna działka nr [...], b. gm. kat. K. , (aktualnie części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z.), nie była przedmiotem wywłaszczenia ani też przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia. Natomiast niektóre działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji nr 7.2017 Starosty Krakowskiego z 21 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Rozbudowę drogi gminnej nr [...] wraz z przebudową obiektu mostowego na potoku K. na ode. ok. 150 m, od drogi publicznej do zjazdu do szkoły, w m. K. ". Zatem jest niewątpliwym, że z przytoczonych ustaleń organów wynika jednoznacznie, że w stosunku do dawnej działki / parceli nr [...], b. gm. kat. K. , nie została wydana indywidualna decyzja administracyjna w związku z realizacją celów publicznych, ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 u.g.n. Jak chodzi o działki należące do Skarbu Państwa lub Gminy, to jak wynika z powyższego przytoczenia, działka nr [...] Skarbu Państwa stanowi wody płynące, a więc wyłączone spod obrotu. Zaś działka nr [...] – stanowi własność Gminy Z. uzyskaną w drodze decyzji Wojewody na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; zatem było to nabycie z mocy prawa. Z kolei własność działki nr [...] uzyskała Gmina Z. w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a więc także z mocy prawa. Działka nr [...] została nabyta przez Gminę Z. na podstawie aktu darowizny. Z kolei pozostałe działki wymienione na wstępie należące do Skarbu Państwa zostały objęte decyzją nr 7.2017 Starosty Krakowskiego z 21 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Należące do Skarbu Państwa lub Gminy nieruchomości nie zostały wywłaszczone indywidualną decyzją. Ponadto żadna z wymienionych wyżej ustaw, na podstawie których Skarb Państwa lub Gmina uzyskały własność nieruchomości, nie jest wymieniona w art. 216 u.g.n. Wobec tego wskazać trzeba, że wyliczenia zawartego w art. 216 u.g.n. nie można traktować jako egzemplifikacji przypadków, w których znajdują odpowiednie zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Z konstrukcji tych przepisów wynika bowiem, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący ( por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r. I OSK 578/23 LEX nr 3645451). Przepisy prawne zawarte w art. 216 u.g.n. nie podlegają wykładni rozszerzającej i tylko wymienione w nim akty prawne pozwalają na zwrot wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. I OSK 2047/22, LEX nr 3694797). W szczególności odnośnie przejęcia w drodze decyzji ZRID Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem i z tej przyczyny stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o lokalizacji drogi" (wyrok z dnia 12 września 2018 r. I OSK 2491/16 LEX nr 2738086). W efekcie, skoro działki należące do Skarbu Państwa lub Gminy nie podlegały wywłaszczeniu, nie mogą podlegać zwrotowi w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. Pozostałe działki należą do osób fizycznych, a więc wspomniana dyspozycja art. 136 ust. 3 u.g.n. już z tego względu ich nie dotyczy. Niezależnie od tego podkreślić trzeba z całą mocą, że z prawidłowych ustaleń organów nie wynika, aby przedmiotowe nieruchomości kiedykolwiek należały do poprzedników prawnych skarżących. W podsumowaniu stwierdzić trzeba, że nie ma przedmiotowego ani podmiotowego powiązania między art. 136 i 137 u.g.n., a stanem faktycznym sprawy. Powstaje zatem pytanie, czy właściwym było umorzenie postępowania administracyjnego jako forma jego zakończenia. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, albowiem bezprzedmiotowe jest postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości wszczęte w trybie przepisów u.g.n. w sytuacji, gdy nie doszło do ich .wywłaszczenia ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r. I SA/Wa 736/21, LEX nr 3334166). Kwestię tę wyjaśnia wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. I OSK 3566/18 LEX nr 2777293, gdzie w uzasadnieniu wskazano: "Przyznać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub niewystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 266/16 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13, LEX nr 1665689, w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124, w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555, wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; tak też M. Wolanin, w "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, iż organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie o bezprzedmiotowości postępowania. Według tego poglądu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, LEX nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 500/07, wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1740/10, wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11 i wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 224/11 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszym z tych stanowisk. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy organ uznaje, że nieruchomość nie była wywłaszczona, to brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 u.g.n. jest kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną, tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot i czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie była przedmiotem wywłaszczenia, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia". Sąd powyższy pogląd w pełni podziela, stąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. Trzeba nadto podkreślić, że treść skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie ma żadnego związku z ustalonym w sprawie stanem faktycznym; mówi o innych zdarzeniach i innych nieruchomościach. Stąd też, poza ogólnym założeniem, że skarga zmierzała do zakwestionowania wydanych decyzji, w efekcie czego poczyniono powyższe wywody - nie sposób było odnieść się do zarzutów skargi w sposób szczegółowy. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.