II SA/Kr 1314/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 2 września.2022 r., znak: DNT-I.5140.280.2022.JB w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków skargę oddala. W dniu 2 września 2022 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zawiadomił o włączeniu karty ewidencyjnej sporządzonej 15 listopada 2020 r. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu – zagrody drewnianej znajdującej się pod adresem [...] (dz. ew. nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Konserwator wskazał, że uzasadnione jest objęcie ochroną konserwatorską budynku mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarczymi o cechach charakterystycznych dla budownictwa drewnianego regiony powstałego pocz. XX w. Istniejące elementy tego obiektu stanowią ważne wartości mające znaczenie dla historii i kultury regionu. Obiekt w średnim stanie technicznym, pod opieką właścicieli. Zagrożeniem dla obiektu może być postępujące zużycie techniczne substancji. Objęcie ochroną konserwatorską budynku pod adresem [...] zgodnie z załącznikiem nr 1 - wojewódzka karta ewidencyjna sporządzonym przez mgr inż. arch. O. H., opracowana dnia 15 listopada 2020r., zasadne jest ze względu na przykład zachowania typowych elementów budownictwa obiektów o charakterystycznym stylu dla architektury Orawskiej. Z tego też względu obiekt jest cenny dla tego miejsca, jego lokalizacji i jednocześnie wzmacnia charakter i dokumentuje przebieg historii miejscowości P.. Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. W., wnosząc o: 1. stwierdzenie bezskuteczności czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegającej na wpisaniu obiektu nieruchomego - zagrody drewnianej - P. [...] zlokalizowanej na dz. ewid. nr [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; 2. zasądzenie od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączników do skargi na okoliczność interesu prawnego Skarżącej oraz terminu dowiedzenia się o czynności oraz braku przeprowadzenia faktycznego postępowania w przedmiocie wpisu, jak również jego niezasadności. Przedmiotowej czynności zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione i brak wykazania jakichkolwiek przesłanek, którymi organ kierował się wpisując "zagrodę" do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEZ") oraz art. 6, 8 § 1, 9, 10 § 1 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia uwag strony, ze zignorowaniem wszystkich wyjaśnień strony i bez przekonującego odniesienia się do argumentów podnoszonych przez stronę; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z. poprzez ujęcie w WEZ obiektu budowlanego, który nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek; 3. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 10 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (w brzmieniu z podjęcia czynności, tj. Dz. U. z 2021 r, poz. 56) [dalej: "Rozporządzenie"] poprzez niewłaściwe sporządzenie karty rzekomego zabytku bez sprawdzenia czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz § 15 ust. 1 cyt. Rozporządzenia poprzez brak "niezwłocznego" zawiadomienia właściciela o zamiarze włączenia (karta ewidencyjna jest z listopada 2020 r.). W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sposób wyczerpujący zebrał materiały dotyczące przedmiotowego budynku i wyjaśnił stronie zasadność ujęcia obiektu w ewidencji zabytków oraz stworzył możliwość złożenia swoich uwag i wniosków zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Organ wydał po przeanalizowaniu materiału dowodowego negatywną opinię dot. możliwości wyłączenia obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości zabytkowych. Przy sporządzeniu i aktualizacji kart ewidencyjnych były prowadzone wizje lokalne w terenie przez mgr inż. arch. O. H. - autora kart ewidencyjnych. Celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Odnośnie zarzutu ingerencji w prawo własności skarżącego, pierwszoplanowym celem zawartym w Konstytucji jest strzeżenie dziedzictwa narodowego. Ochrona dziedzictwa narodowego może usprawiedliwiać ingerencję w prawo własności. W kwestii tej wypowiadał się NSA, który stwierdził, że ochrona zabytków ma mieć pierwszeństwo np. przed prawem właściciela do zabudowy nieruchomości chronionej (Wyrok z dnia 09.02.2006r. sygn. art. II OSK 494/05). Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", ale jednocześnie w art. 5 Konstytucja mówi o strzeżeniu dziedzictwa narodowego, które należy również rozumieć jako dobra kultury. W tym przypadku należy stwierdzić, że Wojewódzki Konserwator Zabytków realizując swoje ochronne uprawnienia wynikające w ustawy o ochronie zabytków realizował je z poszanowaniem własności. Ustawa o ochronie zabytków zawierająca wiele nakazów i zakazów już z samego tego faktu ogranicza prawo własności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że konserwator podejmując działania mające na celu aktualizacji wojewódzkiej ewidencji zabytków nie naruszył zapisów Konstytucji. Działania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały prawidłowo podjęte, wykazały, że wyłączenie tego obiektu z ewidencji jest nieuzasadnione, co został udowodnione w pismach w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 3 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zdefiniowano pojęcie zabytku, stanowiące iż jest to: "zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową", w związku z czym przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej i należy bezwzględnie dążyć do jego zachowania w celu ochrony dziedzictwa kulturowego na terenie O.. Procedura włączenia obiektu do ewidencji zabytków została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. Postępowanie nie miało znamion dowolności, zweryfikowało i ustaliło wszystkie fakty na potrzeby postępowania. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że opinia pod nazwą "Ocena wartości zabytkowych zagrody w miejscowości [...] nie została sporządzona w sierpniu 2022 roku, ale prawdopodobnie we wrześniu 2022 roku. Co więcej skarżąca nie miała dostępu do tej opinii przed włączeniem karty do ewidencji zabytków. Podkreślił w ślad za skargą, że podobny przypadek miał miejsce w O., gdy opinia pojawiała się dopiero w sytuacji, gdy właściciele wyrazili negatywne stanowisko, co do włączenia ich nieruchomości do ewidencji zabytków. Pełnomocnik wskazał, że jest niemożliwym, żeby dr hab. Z. M. antydatował swoją opinię. Wskazuje, że karta została sporządzona w 2020 roku dlatego, że MKZ aktualizował ewidencję dla całej gminy J., co jest procesem długotrwałym i pracochłonnym. Rejon O. jest obszarem szczególnym, gdzie jeszcze zachowały się liczne obiekty drewniane, będące świadectwem minionej kultury i architektury w przeciwieństwie np. do Podhala, szczególnie Zakopanego, gdzie tych obiektów pozostało już niewiele. Na koniec podkreśla, że obiekt ten już w studium Gminy Jabłonka z 2017 roku został wskazany jako obiekt przeznaczony do ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, albowiem o zaskarżonej czynności strona skarżąca dowiedziała się w dniu 9 marca 2022 r. (data doręczenia zawiadomienia z dnia 4 marca 2022 r. , k. 183 akt adm.) Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z., w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 2 ustawy stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku mogą wynikać też z przepisów innych ustaw. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ pozyskał opinię pod nazwą "Ocena wartości zabytkowych zagrody w miejscowości [...]" autorstwa dr hab. Z. M. (wraz z dokumentacją fotograficzną) z sierpnia 2022 r. z której wynika, że obiekt ma wartość zabytkową ponadprzeciętną, ze względu na zachowanie pierwotnej, formy architektonicznej oraz oryginalnej (autentycznej) substancji zabytkowej. W przypadku obiektów etnograficznych "typowość" i "oryginalność" substancji zabytkowej jest bezcenną wartością, w pełni upoważniającą do objęcia ochroną konserwatorską. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego aby polemizować merytorycznie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako organem wyspecjalizowanym w tym zakresie, natomiast uzasadnienie tego, że obiekt ma wartość zabytkowa zostało udokumentowane i wynika z akt sprawy. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z. poprzez ujęcie w WEZ obiektu budowlanego, który nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wykazania jakichkolwiek przesłanek, którymi organ kierował się wpisując "zagrodę" do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEZ") oraz art. 6, 8 § 1, 9, 10 § 1 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia uwag strony, ze zignorowaniem wszystkich wyjaśnień strony i bez przekonującego odniesienia się do argumentów podnoszonych przez stronę. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji. Zdaniem Sądu wymagania te na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione. Znajdująca się w aktach sprawy karta zabytku nie uzasadnia również zarzutów o jej niewłaściwym wypełnieniu. Końcowo wskazać należy, że Sąd podziela w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, przytoczone powyżej, odnośnie naruszenia prawa własności przez zaskarżoną czynność. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.