II SA/Kr 1334/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala. Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz W.M. części pgr [...] i [...] położonych w O. , odpowiadających wywłaszczonej parceli l. kat. [...] . Organ pierwszej instancji ustalił, że parcela pgr. [...] w chwili wywłaszczenia była własnością J.M. , której spadkobiercą jest wnioskodawczyni. Wywłaszczenie, które miało miejsce w roku 1979, miało na celu budowę obiektów socjalno-hotelowych dla Zaplecza Produkcyjno-Usługowego Wytwórni [...] w R. Starosta ustalił również, że objęta wnioskiem nieruchomość składa się z części dwóch parcel. Część parceli pgr. [...] jest zabudowana blokiem mieszkalnym, a w części stanowi teren zielony wokół tego bloku. Stanowi ona współwłasność Skarbu Państwa i właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych. Natomiast część parceli pgr. [...] jest zajęta pod miejską ulicę [...] i stanowi własność Skarbu Państwa. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że co prawda aktualny stan zagospodarowania części pgr [...] wskazuje, iż na tej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, lecz aktualny stan prawny nieruchomości, stanowiącej przedmiot współwłasności Skarbu Państwa oraz właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym bloku mieszkalnym uniemożliwia jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Odwołanie od tej decyzji złożyła W.M. . Skarżąca uznała decyzję za krzywdzącą i podniosła, że nieruchomość jako niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia powinna zostać jej zwrócona. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2002r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W.M. od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 10 stycznia 2002 roku, nr [...] o odmowie zwrotu części pgr [...] i pgr [...] położonych w O. , odpowiadających wywłaszczonej parceli l. kat. [...] , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że W.M. w dniu 8 września 2000 r. wystąpiła do Starosty Powiatu O. z wnioskiem o zwrot parceli l. kat [...] położonej w O. , wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak [...]. Starosta ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak [...] wywłaszczono parcelę l. kat. [...] o pow. 1017 m2, z przeznaczeniem na budowę obiektów socjalno-hotelowych w O. dla Zaplecza Produkcyjno-Usługowego Wytwórni [...] w R. przy ul. [...] i [...] , zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 14 kwietnia 1977 r., nr [...] Nieruchomość w chwili wywłaszczenia stanowiła własność matki wnioskodawczyni J.M. . Prawa do spadku po poprzedniej właścicielce parceli l.kat. [...] nabyła W.M. . Zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją geodezyjną, wywłaszczona parcela l.kat. [...] obecnie odpowiada części pgr [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin pgr [...] ustalono, iż jest ona częściowo zabudowana blokiem mieszkalnym przy ul. [...] i [...] , a w części stanowi teren zielony wokół bloku. Parcela ta zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych stanowi obecnie współwłasność Skarbu Państwa oraz właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, znajdujących się w przedmiotowym bloku mieszkalnym. Natomiast pgr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Wobec powyższych ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego i prawnego objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, Starosta O. odmówił zwrotu spornej nieruchomości. Wojewoda wskazał następnie, że po otrzymaniu odwołania zlecił organowi pierwszej instancji na podstawie art.136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodu z oględzin pgr [...] w części odpowiadającej wywłaszczonej parceli l.kat. [...]. W dniu 6 maja 2002 r. Starosta przeprowadził przy udziale wnioskodawczyni dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, iż pgr [...] stanowi w terenie część zielonego skwerku, chodnika, oraz ulicy [...] i [...]. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Za trafny należy uznać pogląd Starosty, znajdujący oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w myśl którego gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem nieruchomości, właściwy organ nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy administracji nie mogą ograniczać się zatem do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie pod kątem pozytywnej przesłanki zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji publicznej orzekając w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie powyższego przepisu ustawy powinien brać pod uwagę nie tylko określoną w tym przepisie przesłankę zwrotu, lecz także obowiązany jest uwzględniać istniejący w dniu orzekania stan prawny i faktyczny nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością. Jeżeli zatem sporna nieruchomość nie stanowi wyłącznej własności Skarbu Państwa, a jest natomiast przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa oraz właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych znajdujących się w wybudowanym na tej parceli bloku mieszkalnym, taki stan prawny części pgr [...] uniemożliwia jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Zgodnie z poglądem, znajdującym odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze, fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilno-prawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne, a wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Wojewoda wskazał dalej, że zgodnie z załącznikiem graficznym do wyżej opisanej decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, południowa część wywłaszczonej parceli l.kat. [...] , odpowiadająca obecnie PGR [...] miała stanowić częściowo jezdnię ulicy [...] i [...] oraz jej pobocze. Przeprowadzony w niniejszej sprawie dowód z oględzin nieruchomości oraz analiza aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, iż jest ona zagospodarowana jako część zielonego skwerku, chodnika, oraz jezdni ulicy [...] i [...] . . Organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu następuje - w świetle art. 137 ust. 1 ustawy - w dwóch płaszczyznach. Pierwsza płaszczyzna wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym, druga - ze zbędnością w sensie prawnym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się uwzględniając upływ czasu (7 lat licząc od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) oraz fakt rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Faktyczna (nie)zbędność nieruchomości ustalana jest przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym, między innymi w ramach prowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami wnioskowanego do zwrotu terenu, podczas której dokonuje się opisu rzeczywistego sposobu jego zagospodarowania. Zbędność w sensie prawnym występuje wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zbędność w sensie prawnym jest samodzielną przesłanką do oceny. Jej powiązanie ze stanem faktycznym realizacji inwestycji następuje poprzez wprowadzenie warunku zrealizowania celu wywłaszczenia. Oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną mimo utraty mocy decyzji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. W świetle ustaleń, dokonanych w tym zakresie przez organy obu instancji należy uznać, iż aktualny sposób zagospodarowania pgr [...] wskazuje na fakt, iż w stosunku do tej nieruchomości cel wywłaszczeniowy został zrealizowany. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła W.M. . Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że wywłaszczona nieruchomość jako zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu podlega zwrotowi, a jeśli gmina nie włada taką nieruchomością, powinna zwrócić nieruchomość zamienną, a także art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wszelkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, zaś uprawnienie nie może zniknąć tylko dlatego, że gmina nie włada nieruchomością zbędną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty W.M. wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o jej uprawnieniu. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że zwrotu nieruchomości zbędnej odmówiono jej tylko dlatego, że gmina nią nie włada. Zdaniem W.M. takie rozumowanie jest całkowicie błędne i obraża przepisy. Żaden przepis nie stanowi, że normy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w sytuacji, gdy gmina nie włada już nieruchomością, więc wszystkie wywody zawarte w obu decyzjach nie zasługują na uwzględnienie. Jeżeli zostały spełnione wszelkie warunki, przewidziane przy zwrocie nieruchomości zbędnej, a nie można jej zwrócić, to uprawnienie do zwrotu nie ulega przepadkowi, jak chcą tego decyzje, lecz istnieje nadal, a tylko winna zostać zastosowana "zasada nieruchomości zamiennej", o której w decyzjach nie wspomniano. Następnie W.M podniosła jako okoliczność bezsporną, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę obiektów socjalno – hotelowych dla zaplecza produkcyjno-usługowego wytwórni [...] w R. i nie została przeznaczona na ten cel. Cel od roku 1978 nie został zrealizowany. Wobec tego nieruchomość, jako zbędna, podlega zwrotowi. Skarżąca zaznaczyła, że w analogicznej sprawie Trybunał Praw Człowieka orzekł o odszkodowaniu za niezwrócony budynek, zajęty przez Policję. Z takiego rozstrzygnięcia wynika, że uprawnienie do zwrotu istnieje, a nie ma znaczenia, kto aktualnie włada nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie orzekania nie jest Skarb Państwa lub gmina. Część nieruchomości stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, zatem orzeczenie zwrotu nie było możliwe, nawet w wypadku uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie rozważań wypada zaznaczyć, że w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości odrębnie trzeba traktować tę jej część, która w chwili orzekania przez organy administracji stanowiła cześć parceli pgr [...], odrębnie zaś tę część, która wówczas wchodziła w skład parceli pgr. [...]. W odniesieniu do obu tych parcel zachodziły bowiem odmienne przesłanki, uzasadniające odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W chwili załatwiania sprawy przez organy administracji publicznej, zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas w brzmieniu tekstu jednolitego z 2000r., Dz. U. Nr 46, poz. 543), nieruchomość należało uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust.2, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W myśl art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mógł żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy wyraźnie wynika, że przesłanką zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest jej zbędność na cel, na jaki została wywłaszczona. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest zatem ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia. Ma to istotne znaczenie wówczas, gdy w decyzji o wywłaszczeniu cel ten nie został bliżej sprecyzowany. Wówczas dokładne przeznaczenie wywłaszczonych działek należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, a w szczególności treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę oraz planu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1987 roku, sygn. akt IV SA 372/87, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1987/2 poz. 76). Nadto na możliwość ustalania celu wywłaszczenia w oparciu o całokształt dokumentacji wskazują poglądy doktryny (zob. Eugeniusz Mzyk- teza 4 do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami [w:] Gerard Bieniek (red.): Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2007). Dopiero po ustaleniu, na jaki dokładnie cel wywłaszczenia (element tego celu) dana nieruchomość została odebrana właścicielowi, możliwe jest wyjaśnienie, czy stała się na ten cel zbędna. W świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można przyjąć, aby nieruchomość stała się zbędna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywna zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi, z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 38/11, Lex Omega nr 1097220 oraz z dnia 3 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 507/10, Lex Omega nr 667843, a także w Krakowie: z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, Lex Omega nr 477381 oraz z dnia 30 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, Lex Omega nr 563126). Słusznie się też podkreśla, że przyjęcie konieczności wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie na podstawie czasu, w którym taka realizacja nastąpiła, nie dałoby się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2098/10, Lex Omega nr 1149305). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy zatem stwierdzić, że ustalenie faktu zrealizowania celu wywłaszczenia uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się także, iż na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie może stać aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości. Wskazuje się, że jest to niepisana, negatywna przesłanka zwrotu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 526/08, Lex Omega nr 566003). Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2011r., sygn. akt I OSK 1448/10, Lex Omega nr 1149194 oraz z dnia 26 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 324/10, Lex Omega nr 618595). Jeżeli w chwili rozpatrywania wniosku o zwrot przedmiotowa nieruchomość nie jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a stanowi własność osób trzecich, zwrot nie jest możliwy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 62/08, Lex Omega nr 532759). Przeszkody w postaci nabycia nieruchomości przez osoby trzecie nie da się usunąć środkami, dostępnymi organowi administracji. Badanie skuteczności takiego nabycia nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego i nie leży w kompetencjach organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1306/06, Lex Omega nr 480121). Z uwagi na powyższe uznać należy, że przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości jest również to, iż nie stanowi ona w dacie rozstrzygania sprawy wyłącznej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego wskazać trzeba, że w odniesieniu do obu części spornej nieruchomości zostały zrealizowane odmienne przesłanki negatywne zwrotu. Organy administracji publicznej obu instancji ustaliły, że cześć parceli pgr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz osób, które w znajdującym się na tejże parceli budynku wykupiły odrębną własność lokali mieszkalnych. W odniesieniu do tej części nieruchomości wywłaszczonej na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie stało zatem to, że oprócz Skarbu Państwa właścicielami nieruchomości były osoby trzecie. Nie było więc możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w całości nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od faktu realizacji na tej parceli celu wywłaszczenia. Odmienna sytuacja miała miejsce, jeżeli chodzi o część parceli pgr. [...]. Stanowiła ona w dacie orzekania wyłączną własność Skarbu Państwa, wobec czego stan prawny nie stał na przeszkodzie zwróceniu tej części nieruchomości. Jednakże organ odwoławczy, uzupełniając postępowanie wyjaśniające, poczynił ustalenia odnośnie dokładnego celu wywłaszczenia tej części nieruchomości. Stwierdził na podstawie załącznika graficznego do planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 14 kwietnia 1977 r., nr [...] , ta część nieruchomości miała stanowić częściowo jezdnię ulicy [...] i [...] oraz jej pobocze. Ustalił jednocześnie, że w dacie orzekania ta parcela jest zagospodarowana jako część zielonego skwerku, chodnika i jezdni ulicy [...] i [...] . Organ drugiej instancji słusznie zatem ocenił, że na parceli pgr. [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, co uniemożliwiało jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały w sprawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, czyniącego zadość wszystkim przepisom k.p.a. W sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, od których zależało rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości, spełniając wymóg art. 7 k.p.a. Wszelkie ustalenia faktyczne mają oparcie w materiale dowodowym, nie doszło więc do naruszenia art. 80 k.p.a. Strony na każdym etapie postępowania miały możliwość czynnego udziału w sprawie, spełniono zatem dyrektywę art. 10 k.p.a. Decyzje administracyjne odpowiadają też wymogom, przewidzianym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego w odniesieniu do parceli pgr. [...]. Brak ten został uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie naruszyło jednak zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., zaś organ drugiej instancji nie był obligowany w realiach niniejszej sprawy do zastosowania art. 138 k.p.a. Powyższe rozważania stanowią częściową odpowiedź na zarzuty, podniesione w skardze. W odniesieniu do pozostałych wskazać należy, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje jedynie możliwość zwrotu w całości lub w części tej nieruchomości, która została wywłaszczona. W tym trybie organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do przyznawania nieruchomości zamiennych. Nieruchomość zamienna może zostać zaoferowana zamiast lub obok odszkodowania w postępowaniu o wywłaszczenie, a nie w sprawie o zwrot nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.