II SA/Kr 1352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Uzasadnienie: W dniu 12 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w miejscowości R.. Postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w W. nałożył na właściciela nieruchomości: M. M. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. - dokumentów związanych z samowolną budową budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] w R.: - zaświadczenia Burmistrza A. o zgodności budowy budynku biurowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A.; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego wykonane dotychczas roboty budowlane związane z budową budynku biurowego, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; opracowane i sprawdzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz przynależące do właściwej izby samorządu zawodowego. Postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art. 98 §1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia na wniosek M. M. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w miejscowości R.. W ocenie organu wskazana przez M. M., jako podstawa zawieszenia, fakt złożenia w dniu 29 stycznia 2018 r wniosku o "legalizację i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonego przy ul. [...] a w R. gm. A." nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Podał organ, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. odmówił wszczęcia postepowania na wniosek M. M. z dnia 29 stycznia 2018 r. Decyzją z dnia 22 marca 2018 r. ([...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał właścicielce nieruchomości M. M. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w R.. Organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest drewniany budynek o całkowitych wymiarach w zewnętrznym obrysie 4,05 x 6,10 m oraz wysokości ok. 6,20 m ponad poziomem przyległego terenu. Jest to budynek wolnostojący, niepodpiwniczony z użytkowym poddaszem w całości o konstrukcji drewnianej szkieletowej; wypełnienie ścian budynku od strony zewnętrznej oraz wewnętrznej stanowi boazeria; strop belkowy drewniany. Obiekt przekryty jest dwuspadowym dachem ze złamaniem połaci od strony wschodniej o konstrukcji drewnianej i pokryciu z dachówki ceramicznej. Obiekt usytuowany jest w odległości ok. 1.70 m od ogrodzenia nieruchomości od strony północnej oraz w odległości ok. 0.80 ÷ 2.55 m od ogrodzenia nieruchomości od strony zachodniej. Z kolei od strony wschodniej budynek usytuowany jest w odległości 2.60 m od zachodniej ściany parterowego budynku produkcyjno-biurowego o konstrukcji murowej. Budynek ten obecnie znajduje się na etapie wyposażenia w biurka, sprzęt komputerowy, co może świadczyć o tym, iż będzie on przeznaczony na cele biurowe. Obecna podczas kontroli właścicielka nieruchomości nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z budową przedmiotowego obiektu, a także nie podała, kto był inwestorem tej budowy. Przedstawiono jedynie notarialną umowę darowizny nr Rep. A [...] z dnia 18 lutego 2010 r. na podstawie której nabyła nieruchomość złożoną z działki nr [...] w skład której wchodził parterowy budynek oznaczony numerem przy ul. [...] objęty wpisem do rejestru gruntów i budynków. W archiwum nie odnaleziono dokumentów związanych z udzieleniem pozwoleń na budowę, przebudowę, rozbudowę obiektów budowlanych ani też przyjmowanych zgłoszeń dotyczących budowy lub wykonania robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości R.. Z kolei analiza ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych jednoznacznie wykazała, ze będący przedmiotem postępowania budynek został wybudowany w okresie pomiędzy 2009 a 2015 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wszczęto z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...], o czym poinformowano strony w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Krąg stron ustalono w oparciu o art. 28 kpa. Wobec faktu, że inwestor budowy przedmiotowego obiektu nie jest znany, za stronę postępowania uznano właściciela nieruchomości, na której wybudowano budynek, tj. M. M. oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Według organu zgodnie z przepisami prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) budowa wolnostojącego budynku biurowego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor oraz właściciel nieruchomości M. M., nie dopełniając obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dopuścili się samowoli budowlanej. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeka się o rozbiórce takiego obiektu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na terenie sołectwa R. obowiązuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 25 maja 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 4 lipca 2006 r. Zgodnie z planem działki nr [...], [...], [...] w R. w obrębie zrealizowanego budynku biurowego, położone są w terenach oznaczonych symbolem 1.5/6MN2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełniających funkcji związanych z różnymi formami działalności gospodarczej, których łączna powierzchnia całkowita nie przekroczy 100% powierzchni całkowitej funkcji mieszkalnych, z przynależnym zagospodarowaniem terenu; oraz 1.5/7ZP2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej, w których niedopuszczalna jest zabudowa budynkami i budowlami za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych. Na podstawie mapy zasadniczej i sytuacyjno-wysokościowej przekazanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., a także wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że przedmiotowy budynek biurowy zlokalizowany jest w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową związaną z działalnością gospodarczą, przy czym na terenie nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym przy ul. [...] w R. nie występuje zabudowa mieszkalna. Na tej podstawie należy uznać, że przedmiotowy budynek biurowy, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A.. Jednakże, jak podał organ, na tym etapie postępowania nie można wykluczyć legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem miejscowym winna wynikać dopiero z oceny dokonanej przez osobę uprawnioną. Mając zatem na uwadze słuszny interes obywateli jakim jest prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. art. 7 kpa), a także fakt, że przedmiotowy obiekt realizowany jest (w znacznej części) w terenach w których dopuszczalna jest tego typu zabudowa, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. na zasadzie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego odstąpił od nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu i postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (niezbędnych do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanymi do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 Prawo budowlane jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie, nie ustalono jednoznacznie kto był sprawcą samowoli budowlanej (brak informacji w tym zakresie przekazanej przez właściciela nieruchomości), wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania należy kierować do właścicielki M. M.. Pomimo upływu określonego terminu przedłożenia stosownych dokumentów, zobowiązana nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku, dlatego na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane należało nakazać właścicielowi nieruchomości rozbiórkę obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. M., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie bez dostatecznego umożliwienia skarżącej zalegalizowania obiektu budowlanego i przedwczesne nakazanie rozbiórki; - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem; - art. 107 § 1 kpa poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia stronie merytoryczne zbadanie jej zasadności i prawidłowości; - art. 7 kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości przed ograniczeniem wynikającym z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego; - art. 10 § 1 i 2 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym złożenia przed wydaniem decyzji koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego dokumentów, których uzyskanie w zakreślonym przez Organ I instancji terminie nie było obiektywnie możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 77 § 1 i 2 kpa poprzez zaniechanie zabrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wyrażające się nie wyznaczeniu stronie dodatkowego terminu na przedstawienie posiadających istotne znaczenie dowodów; - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzja Organu I instancji została oparta na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązku złożenia stosownych dokumentów bez zbadania przyczyn, dla których skarżąc nie wykonała obowiązku oraz niezweryfikowaniu przez organ okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie; - art. 97 §1 pkt 4 kpa polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w A. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV-426-06 z dnia 25 maja 2006 r. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postepowania przed organem I instancji. Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, podzielił ustalenia i oceny organu I instancji oraz podał, co następuje: Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie realizacji przedmiotowego obiektu (lata 2009-2015) budowa budynku biurowego nie mieści się w powyższym wyliczeniu obiektów budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 upb. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. organ I instancji zobowiązał właścicielkę nieruchomości, na której powstał budynek do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. stosownych dokumentów. Skoro dokumenty nie zostały przedłożone, organ ten słusznie wydał nakaz rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, że wyznaczony w ww. postanowieniu termin 7 miesięcy na przedłożenie dokumentacji, zapewniał właścicielce realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem. M. M. została pouczona o konsekwencjach niepodjęcia procedury legalizacyjnej. Wbrew twierdzeniom odwołującej się, w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. To, że M. M. złożyła wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego, bowiem zgodnie z orzecznictwem sadów administracyjnych "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć , a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. II SA/Kr 1541/13, II SA/Go 141/11, II SA/Kr 112/12). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygniecie odpowiada prawu. Na powyższą decyzję M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc nadto naruszeni przepisu art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa. W ocenie skarżącej sposób prowadzenia postępowania administracyjnego uniemożliwił skarżącej skorzystanie z regulacji wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowalnego, gdyż zakreślono skarżącej zbyt krótki termin do złożenia żądanych dokumentów, a nadto całkowicie pominięto okoliczność, że w stosunku do terenu, na którym położony jest budynek będący przedmiotem decyzji, są prowadzone prace zmierzające do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja uniemożliwiła skarżącej wywiązanie się z żądania nałożonego przez organ I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o nakazaniu rozbiórki z pominięciem możliwości wynikających z art. 48 ust. 2 i 4 prawa budowalnego. Tymczasem zmiana obowiązującego dla działki nr [...] planu miejscowego doprowadzi do całkowitej zmiany stanu faktycznego sprawy, zaś nakazanie skarżącej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku na tym etapie postępowania, w konsekwencji wykluczenie możliwości legalizacji tego budynku należy uznać za nieprawidłowe. Organ II instancji nie znając rozstrzygnięcia prowadzonych prac zmierzających do zmiany uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mógł zastosować najdalej idącej sankcji prawnej znanej ustawie Prawo budowlane. Według skarżącej trwające postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego istotnie wpływa na toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i powinno stanowić warunek wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego; kwestia ta miała zatem przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa, w związku z czym zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego do chwili rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Podniesiono nadto, że organ odwoławczy nie udowodnił, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...], w konsekwencji czego decyzja nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W szczególności organ ten nie poczynił żadnych kroków, które zmierzałyby do ustalenia czy budynek skarżącej, uznany za samowolę budowlaną, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków. Po wtóre obiekt będący przedmiotem postępowania nie odpowiada żadnemu z wymienionych w katalogu zawartym w art. 29 ust. 1 w brzmieniu zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (DZ.U.2016/2255).Podkreślić zaś należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyjątkiem od zasady i jako takie, nie może być stosowane szerzej, niż w ściśle określonych przez przepis, granicach. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone poprawnie. Sporządzono szczegółowy szkic, fotografię i dokładny opis istniejącego stanu. Ustalenia faktyczne zarówno co do czasu realizacji obiektu jak i jego charakteru nie były przez skarżącą kwestionowane. Organ prawidłowo uznał, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec stwierdzonej samowoli prawidłowo organ nadzoru zastosował przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wydając postanowienie z dnia 25 maja 2017 r. Sąd podziela w zupełności ocenę organów, że wyznaczony termin 7 miesięcy na dostarczenie opisanych w postanowieniu dokumentów był oczywiście wystarczający. Zauważyć tez trzeba, że skarżąca w okresie tym nie zgłaszała żadnych problemów z realizacją obowiązku i nie wnosiła o przedłużenie terminu. Incydentalny w sprawie fakt złożenia przez nią wniosku o wszczęcie "nowego" postępowania legalizacyjnego nie miał wpływu na wynik sprawy rozpoznawanej obecnie. Można jedynie skonstatować, że w kwestii tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1093/18. Wszystkie zarzuty skargi pozostają w związku z prezentowaną przez skarżącą tezą, że złożony przez nią wniosek o zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...] winien skutkować zawieszeniem postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym kontekście skarżąca podnosi, że organ, z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, nie zbadał przyczyn, dla których dochowanie terminu dostarczenia dokumentów nie było możliwe. Opisana teza, jak i sformułowane na jej tle zarzuty nie mogą być akceptowane. Po pierwsze pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. np. Wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r. I OSK 541/18). W rozpoznawanej sprawie zaś żadne z istotnych zagadnień nie wymagało rozstrzygnięcia. W szczególności zaś ewentualna zmiana ustaleń planu pozostawała bez związku z istotą rozpoznawanej sprawy. Po wtór procedura uchwalania czy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem, w wyniku którego może być rozstrzygnięte istotne dla postępowania legalizacyjnego, zagadnienie wstępne. Procedura ta prowadzi do uchwalenia powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, choćby nawet w zakresie przeznaczenia określonej nieruchomości, a nie do rozstrzygnięcia materialnoprawnego zagadnienia w indywidualnej sprawie. Wniosek skarżącej mógł zainicjować procedurę zmiany planu, ale nie stanowił wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Przedstawiony pogląd jest tożsamy z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 14 listopada 2018 r. II OSK 2819/18, z 30 października 2018n r. II OSK 2869/18, z 24 października 2018 r. II OSK 2722/18). Skoro zaś M. M. w zakreślonym w postanowieniu terminie nie wykonała nałożonych obowiązków, organ zastosował rygor, o którym mowa w art. 48 ust. 1. To stwierdzenie dostatecznie uzasadnia pozytywną ocenę zaskarżonej decyzji bez potrzeby dokonywania oceny zgodności przedmiotowego obiektu z obecnie obowiązującymi ustaleniami planu. Istotne jest bowiem to, że przesłanki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zostały spełnione. Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.