II SA/Kr 1353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji organu I instancji. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z 20 czerwca 2011 r., znak [...] na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.)-zwanej dalej w skrócie także u.d.i.p. , w zw. z art. 6 ust.1 ustawy z 29. 08. 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.z 2002 roku Nr 101, poz.926 ze zm.) odmówił udostępnienia wnioskodawcy J. K. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewid. nieruchomości w decyzji nr [...] Starosty z 7 maja 2009 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 22 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej tj. kopii wydanej przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny [...] obręb Miasto R.. W ocenie Starosty w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z 29. 08 1997 r. o ochronie danych osobowych, których stanowią lex specialis w stosunku do ustawy p dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby. W ocenie organu I instancji charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach. Ponadto zdaniem Starosty w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcia działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ocenie organu I instancji udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby zatem naruszenie prawa do prywatności inwestorów. W omawianej decyzji organ podkreślił także, że decyzja Starosty nr [...] z 7 maja 2009 r. znak: [...] zawiera ponadto oznaczenia ewidencyjne innych nieruchomości niż ta wymieniona we wniosku J. K.. W związku z powyższym kopia przedmiotowej decyzji z wyłączeniem oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości została przesłana wnioskodawcy wraz z pismem z 19 maja 2011 roku, znak: [...]. Nadto organ wskazał, w decyzji osoby, które w toku postępowania o udzielnie informacji publicznej zajęły stanowisko. Z opisaną powyżej decyzją Starosty nie zgodził się J. K., który zaskarżył ją w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w tym zakresie odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie go żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ani też innych ustaw szczególnych; - art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z 17. 05. 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym; - art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - tj. pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania jego autor argumentował, że ewidencja gruntów i księgi wieczyste są jawne, zatem nie może się ostać uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie J. K. organ założył, że inwestorami mogą być jedynie właściciele nieruchomości, których tożsamość można teoretycznie ustalić w dziale II księgi wieczystej za pomocą oznaczenia księgi wieczystej uzyskanego z operatu gruntowego przy wykorzystaniu oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010 r. nr 243 póz. 1623 ze zm.), przy uwzględnieniu postanowień art.3 ust. 11 oraz art. 4 tej ustawy, inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale każdy podmiot który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności wynikające również ze stosunku zobowiązaniowego. Zatem uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla której wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nijak nie pozwala na uzyskanie informacji osobowej o inwestorze który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie powstanie ryzyko naruszenia danych osobowych inwestorów, których to dane osobowe są gromadzone i przetwarzane przez organ administracji budowlanej. Organ administracji budowlanej nie gromadzi natomiast, ani też nie przetwarza danych osobowych właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, a zatem w tym zakresie nie obowiązują restrykcje powoływanej przez organ ustawy o ochronie danych osobowych. Odwołujący się wskazał ponadto, że uzyskanie informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, - miało posłużyć mu do weryfikacji, czy nie został, z naruszeniem prawa, pominięty przez organ nadzoru budowlanego jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego przedmiotową decyzją z 7 maja 2009 roku nr [...] sygn. [...]. Jest bowiem właścicielem nieruchomości przylegającej do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb R., na której obecnie realizowane są roboty budowlane. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 20 lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 kpa, a także art.2 ust. 1, art. 2a ust 1, art. 5 ust. 2, art. 16 oraz art. 23a ust. 1 i art. 23g u.d.i.p. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję 20 czerwca 2011 r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły powołane przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły natomiast obowiązywać zmiany w przedmiotowej ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzone ustawą z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, póz. 1195 ze zm.). Analizując przepisy przejściowe organ odwoławczy wskazał, że skoro w w/w ustawie o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów przejściowych wyłączających zastosowanie nowych przepisów np. do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, to w sprawie niniejszej zastosowanie mają nowe przepisy wprowadzone tą zmianą. Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, że zasady wykładni prawniczej oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, niewątpliwie mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2,regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzjo organ II instancji przypomniał, iż J. K. wnioskował o udostępnienie informacji publicznej - kopii wydanej przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny [...] obręb Miasto R.. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie ustawy Prawo budowlane są wytworzone przez organ I instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (kopii decyzji ) jak i jej części -oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny [...] obręb Miasto R., w którym to zakresie toczy się postępowanie w niniejszej sprawie - nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania dla którego informacja ta została utworzona. Dlatego też udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jak i jej części - której udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją - powinno odbywać się na zasadach określonych przez nowe przepisy wprowadzone do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jeżeli przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, to wniosek ten musi spełniać warunki formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17. 01. 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Znowelizowane przepisy określają też odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku i prowadzenia postępowania w tym zakresie. Niezależnie od tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że jako organ II instancji ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Odwołując się do zasady dwuinstancyjności Kolegium wskazało, że nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż słusznie odwołujący się zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. brak oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, iż mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem organu odwoławczego wskazane uchybienie uniemożliwia Kolegium kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od wskazanych skutków zmiany stanu prawnego. Z opisaną powyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził J. K., który wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i zasadzenia kosztów postępowania J. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji i publicznej; - art. 23a ust. 1 oraz art.2a ust.2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z 22 kwietnia 2011 r. wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej; - art. 15 kpa, art. 138 § 2 kpa oraz art. 136 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ l instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej które organ l instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. - art.2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 24 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art.2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawodawca, wprowadzając nowe rozwiązania zawarte w ustawie z 16. 09. 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, wskazał wprost, iż przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać - czy z ogólnego wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też ze szczególnego trybu ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaje się całkowicie ignorować liczne rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w których wyraźnie wskazuje się, że przy ocenie implementacji dyrektyw wspólnotowych do prawodawstwa Państw Członkowskich nie można posługiwać się wyłącznie dosłownym brzmieniem samych dyrektyw. Równocześnie podkreślił, że wszystkie decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydane dla obszaru gminy uzdrowiskowej R. w postępowaniach administracyjnych wszczętych po 2 października 2005 r. dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż od momentu wejścia w życie ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 póz. 1399 ze zm), Burmistrz Miasta był zobowiązany do zawieszania z urzędu nowo wszczynanych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia omawianej skargi jej autor podkreślił, iż po uzyskaniu informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których wydano przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o wskazane powyżej nieważne z mocy prawa decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zamierzał podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar gminy uzdrowiskowej [...] ulega bowiem systematycznej degradacji przyrodniczej w wyniku nagminnego wydawania nieważnych pozwoleń na budowę,' dopuszczających zabudowę mieszkaniową i usługową na terenach zieleni uzdrowiskowej, opartych na decyzjach o pozwoleniu na budowę wydawanych w oparciu o nieważne decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego którego nieważność potwierdzono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 795/11. Działania Kolegium mają na celu uniemożliwienie obywatelom wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Nadto skarżący powielił argumentację przedstawiona w odwołaniu. Podkreślił, że o ile wyłączeniu z udostępnienia podlega informacja podmiotowa o tym, kto zamierza prowadzić określoną inwestycję na określonej działce, brak jest podstaw prawnych dla wyłączenia z udostępnienia informacji przedmiotowej o tym, co jest zaplanowane na określonej działce. Przeciwnie, udostępnienie takiej informacji przedmiotowej służyć może kontroli społecznej zamierzeń inwestycyjnych oraz przejrzystości działań władzy publicznej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1378/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lipca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA w Krakowie wskazał m.in., iż przedmiotem sprawy rozpoznanej przez organ I instancji jest udostępnienia wnioskodawcy w trybie art. 1 u.d.i.p. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewid. nieruchomości w "decyzji nr [...] Starosty z 7 maja 2009 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę na ww. nieruchomości, przy czym w ocenie Starosty udostępnieniu podlega wyłącznie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę (w kopii), ale bez danych osobowych dotyczących inwestora, włączając w to oznaczenie ewidencyjne przedmiotowej działki. Na skutek odwołania J. K., który nie zgodził się z odmową udostępnienia mu ww. informacji publicznej w zakresie numeru ewid. działki inwestora wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę sprawa została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Zdaniem orzekającego wówczas Sądu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Kolegium miało obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W istocie obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy odmowa udzielenia informacji w zakresie udostępnienia numeru działki znajduje podstawę w prawie w tym w art. 5. ust. 2 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych, w tym przede wszystkim w ustawie z 17.05.1989 r. prawo geodezyjnej i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, póz. 12870) zwanej dalej w skrócie także u p. g i k. i w ustawie z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 , nr 101, póz. 926 ze zm.). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do orzekania kasacyjnego (w oparciu o art. 138 § 2 ) ma charakter wyjątkowy i powinno być stosowane w ograniczonym zakresie tzn. tylko gdy wystąpią przesłanki wskazane w przepisie. Co do zasady natomiast organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. SKO w [...] miało obowiązek rozpoznać sprawę i orzec czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego działki wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem czy też jest niezasadna. W ocenie orzekającego wówczas WSA w Krakowie tego jednak organ odwoławczy nie uczynił wydając decyzję kasacyjną. Wyrzeczenie organu odwoławczego uchylające decyzję pierwszoinstancyjną jest prawidłowe. Jako prawidłowy Sąd pierwszej instancji ocenił także pogląd organu odwoławczego na temat udostępnienia skarżącemu żądanej informacji w tym zakresie, w którym Kolegium wskazało, że ani w prawie geodezyjnym ani w innych ustawach szczególnych nie ma podstawy prawnej uzasadniającej odmowę udostępniania takiej informacji. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2, 3 i 4 u p. g i k. informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2), każdy z zastrzeżeniem ust. 5 może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Odnosząc się natomiast do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w kwestii trybu udostępniania informacji w zakresie żądanej kopii decyzji o pozwoleniu budowlanym, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie jest ono zasadne. Zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej nowelą z 16. 09. 2011 r., miała na celu implementację dyrektywy 2003/98/WE Rady i Parlamentu Europejskiego z 17.11. 2003 r. i zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 znowelizowanej ustawy: zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Przepis art. 1 obowiązującej ustawy zgodnie, z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. A zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że ze względu na wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym (prawo do informacji publicznej) dotyczy tylko prawa (możliwości) zapoznania się informacją, a nie możliwości posługiwania się nią, także w stosunku do innych podmiotów, a zatem w jakimś sensie do wykorzystania informacji. Wprowadzenie rozdziału 2a do u.d.i.p. nie może stanowić w istocie ograniczenia prawa do informacji jakie przysługiwało przed nowelizacją. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez skarżącego, iż jego wniosek dotyczy udzielenia informacji w zakresie obejmującym również oznaczenie ewidencyjnie działki - której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę udzielone decyzją Starosty z 7. 05. 2009 r. znak : [...] - także w przypadku, gdy skarżący wskazuje, iż po uzyskaniu ww. informacji podejmie działania mające na celu podjęcie starań i wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obiegu jako nieważnej. W praktyce państwa demokratycznego realizacja prawa dostępu do informacji publicznej najczęściej wiąże się podejmowaniem przez obywateli działań na rzecz wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów państwa, ale działanie takie nie jest tożsame z wykorzystaniem informacji publicznej dla innego celu niż została ona pierwotnie wytworzona (art. 23 a u.d.i.p.), a tylko w takim przypadku znajdowałby zastosowanie tryb przewidziany w rozdziale 2a. u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma więc żadnych przesłanek aby przyjąć, że skarżący nie może wystąpić o udostępnienie żądanej informacji o przedmiotowej działce w trybie dostępu do informacji publicznej, ale w trybie znowelizowanych przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewłaściwie przyjął, że żądana informacja stanowi ponowne wykorzystanie informacji publicznej, a nadto nie uzasadnił konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów cyt. wyżej art. 107 § 3 k.p.a., a poprzez to narusza także przepis art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag oraz zasad postępowania, w oparciu o całość posiadanego materiału dowodowego ewentualnie stosując art. 136 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądy Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania autor skargi kasacyjnej zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję z dnia 20 lipca 2012 r. naruszyło art. 15, art. 136 i art. 138§ 2 k.p.a., ponieważ organ II instancji był obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i orzec w trybie określonym w rozdziale 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego działki wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem czy też jest niezasadna, czego organ odwoławczy nie uczynił wydając decyzję kasacyjną, podczas gdy ze względu na wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym (prawo do informacji publicznej ) dotyczy tylko prawa (możliwości) zapoznania się z informacją, a nie możliwości posługiwania się nią także w stosunku do innych podmiotów, a zatem w jakimś sensie do wykorzystania informacji. Zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie może być uzależnione od woli wnioskodawcy. O tym bowiem, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast), czy też w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) - należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku, a mówiąc ściślej ocena, dla jakiego pierwotnego publicznego celu wykorzystywania dana informacja publiczna została wytworzona. Wyraźnie wynika to bowiem z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów implementowanej przez nią dyrektywy. Akceptacja wykładni wyrażonej w zaskarżanym wyroku prowadziłaby do nieakceptowanego skutku w postaci wybierania przez stronę zainteresowaną daną informacją publiczną kryteriów jej udostępnienia. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że katalog przyczyn uzasadniających wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania nie jest tożsamy (art. 5 oraz art. 23g ust. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej). 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23a ust. 1 i art. 23 g ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w zakresie użytego w nich pojęcia "ponownego wykorzystywania informacji publicznej ", polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż bez względu na wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym określany jako prawo do informacji publicznej ( nazywany dalej trybem zwykłym) dotyczy nie tylko prawa zapoznania się z informacją, ale też możliwości posługiwania się nią, także w stosunku do innych podmiotów, a zatem w jakimś do wykorzystania informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w wyniku opisanego powyżej naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał, że żądanie J. K. udostępnienia informacji publicznej dotyczy udzielenia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej czyli trybie zwykłym, a nie w trybie znowelizowanych przepisów rozdziału 2 a ustawy. W ocenie Kolegium nie miało tutaj znaczenia, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna to kopia decyzji administracyjnej, a jej udostępnienie realizuje niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona, związany z władczym kształtowaniem praw i obowiązków stron danego postępowania administracyjnego, co powoduje, że udostępnienie tej informacji - kopii decyzji, podmiotowi nie będącemu stroną postępowania ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 350/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Równocześnie NSA w przedmiotowym wyroku odstąpił od zasądzenia od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu omawianego wyroku NSA podniósł m.in., iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych i zarzuty w niej podniesione należało uznać za zasadne, jednak z przyczyn innych niż podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. NSA wskazał na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów i innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przytoczona norma kolizyjna wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji gdy, tryb i zasady dostępu do danej informacji zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Oznacza to, że w takim przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajduje zastosowania i wydana w oparciu o jej przepisy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. NSA przypomniał, iż wnioskodawca domagał się decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanej we wniosku nieruchomości. Decyzja administracyjna jest niewątpliwie informacją publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Jednak kserokopia tej decyzji została wnioskodawcy udostępniona po usunięciu oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości. Decyzje organów administracji dotyczą zatem odmowy wskazania oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, wskazanej w decyzji. Dane ewidencyjne nieruchomości, zawarte są w operacie ewidencyjnym (katastrze nieruchomości), który zawiera dane zarówno przedmiotowe dotyczące samej nieruchomości jak i podmiotowe dotyczące jej właściciela, użytkownika wieczystego lub innego podmiotu władającego nieruchomością. Tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym określa art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie NSA Sąd I instancji wprawdzie przywołuje ten przepis, ale nie wyciąga z jego istnienia należytych wniosków. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u p. g i k wszystkie informacje o charakterze przedmiotowym są jawne i starosta udostępnia je w formach wskazanych w ust. 3 art. 24 u p. g i k. Natomiast informacje dotyczące danych osobowych podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51 starosta udostępnia na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 u p. g i k. Tak więc organ administracji w niniejszej sprawie nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej dotyczącej danych ewidencyjnych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem do tej części wniosku ustawa ta nie znajdowała zastosowania. Decyzja wydana w oparciu o art. 16 u. d. i. p. jest zatem decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji do takiej konkluzji powinno dojść Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w tym sensie naruszyło ono art. 138 § 2 k.p.a. nakazując dalsze procedowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej co Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował. Niezależnie od tego NSA podniósł m.in., że nie można zgodzić się z tezą wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione jest od woli wnioskodawcy. O tym bowiem, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.), czy tez w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) -należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania powyższej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca. Ponadto NSA zaznaczył, iż rozpoznając sprawę ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego nie mógł orzekać stosując art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie NSA pokreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien mieć na uwadze treść art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a Starosta rozpoznając wniosek w części objętej badanymi przez sąd administracyjny decyzjami, powinien go rozpoznać zgodnie z dyspozycją art. 24 p. g i k. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga J. K. okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza jego nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Rozważania w przedmiotowej spawie poprzedzić należy stwierdzeniem, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 sygn. akt II GSK 727/10 wskazał, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe kierując się wskazaniami i oceną prawną NSA zawartymi w wyroku z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 350/13 należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca J. K. domagał się udostępnienia mu decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanej we wniosku nieruchomości. Kserokopia tej decyzji została wnioskodawcy udostępniona po usunięciu oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości. Decyzje organów administracji obu instancji w niniejszej sprawie dotyczą odmowy udostępnienia wnioskodawcy oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości w decyzji nr [...] Starosty z dnia 7.05.2009r. znak: [...]. O ile w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną dla organów administracyjnych był fakt, iż wnioskowana decyzja administracyjna jest niewątpliwie informacją publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci , to kwestią sporną okazały się możliwość oraz tryb udostępnienia wnioskodawcy oznaczenia ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa kwestia stała się przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracyjnymi obu instancji. Mając na uwadze powyższe należy w ślad za wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA przypomnieć, iż dane ewidencyjne nieruchomości, zawarte są w operacie ewidencyjnym (katastrze nieruchomości), który zawiera dane zarówno przedmiotowe dotyczące samej nieruchomości jak i podmiotowe dotyczące jej właściciela, użytkownika wieczystego lub innego podmiotu władającego nieruchomością. Tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym określa art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej w skrócie u p. g i k. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u p. g i k wszystkie informacje o charakterze przedmiotowym są jawne i starosta udostępnia je w formach wskazanych w ust. 3 art. 24 u p. g i k. Natomiast informacje dotyczące danych osobowych podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51 starosta udostępnia na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 u p. g i k. Wobec faktu, iż przedmiotowa ustawa reguluje samodzielnie, a tym samym autonomicznie zasady i tryb udostępniania danych objętych tzw. katastrem nieruchomości w realiach rozpoznawanej sprawy winien znaleźć więc zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem oraz stanowiskiem doktryny niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane, a stwierdzenie, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, oznacza, że ustępują one pierwszeństwa tym regulacjom .(por. postanowienie NSA z dnia 29.11.2011 sygn. akt I OSK 2154/11 publ. LEX nr 1149313, postanowienie NSA z 19.10.2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11 publ. LEX nr 1069638, Michał Kłaczyński Komentarz do art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd. LEX). Tym samym należy przyjąć, iż wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji gdy, tryb i zasady dostępu do danej informacji zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. W realiach niniejszej sprawy Starosta nie powinien więc był w ogóle wydawać decyzji administracyjnej dotyczącej danych ewidencyjnych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem do tej części wniosku ustawa ta nie znajdowała zastosowania. W konsekwencji decyzja organu I instancji z dnia 20 czerwca 2011 r., którą Starosta odmówił udostępnienia wnioskodawcy J. K. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości w decyzji nr [...] Starosty z 7 maja 2009 r. znak: [...] jest zatem decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji do takiej konkluzji powinno dojść Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w tym sensie naruszyło ono art. 138 § 2 k.p.a. nakazując błędnie organowi I instancji dalsze procedowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe uchybie organu odwoławczego WSA w Krakowie w pkt I niniejszego wyroku na zasadzie art.145 §1 pkt.1 lit a i lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Z kolei wobec treści art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. należy wskazać, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższą kwalifikowaną wadę decyzji Starosty z 20 czerwca 2011 r znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art.145§1 pkt 2 p.p.s.a. w pkt II niniejszego wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji Starosty. Rozpoznając ponownie wniosek J. K. w zakresie udostępnienia wnioskodawcy oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości w decyzji nr [...] Starosty z dnia 7.05.2009r. znak: [...] organ administracyjny powinien go rozpatrzyć na zasadach i w trybie, o których mowa w art. 24 p. g i k. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w pkt III uzasadnianego wyroku na podstawie art. 200 i 205§1 p.p.s.a.