II SA/Kr 1382/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Nr V/32/19 Rady Gminy Gołcza z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gołcza w roku 2019 skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Miechowie pismem z dnia 28 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr V/32/19 Rady Gminy Gołcza z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gołcza w roku 2019 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) istotne naruszenie prawa we Wprowadzeniu do Załącznika do uchwały Rady Gminy, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a mianowicie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, polegającego na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego i powtórzeniu zapisów powyższej ustawy o treści: "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę"; 2) istotne naruszenie prawa w § 2 pkt 6 od a) - h) Załącznika do uchwały Rady Gminy, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a mianowicie art. 11a ust. 2 u.o.z., polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie do uchwały zapisu co do edukacji mieszkańców w zakresie propagowania właściwych postaw wobec zwierząt; 3) istotne naruszenie prawa w § 4 pkt 1 i 2 Załącznika do uchwały Rady Gminy, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z., polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej i pominięcie obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. W związku z tymi zarzutami, powołując się na art. 147 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Miechowie wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Materia uregulowana takim aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Zaskarżona uchwała – w ocenie Prokuratora – została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii powtórzenia w uchwale zapisu o treści: "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę", Prokurator wskazał, że w przypadku, gdy określone pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy, ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie tego pojęcia w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Zdanie "wprowadzające" do u.o.z. zostało zawarte w art. 1 pkt 1 u.o.z. i nie powinno być ono powtarzane w przepisach gminnych. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony. Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Wobec zamieszczenia we Wprowadzeniu do Załącznika do uchwały Rady Gminy tożsamego zdania o treści jak wskazanej powyżej, doszło do istotnego naruszenia prawa. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy Gołcza przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wprowadzenie w § 2 pkt 6 od a) - h) Załącznika do uchwały Rady Gminy stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Zgodnie z treścią uchwały Gmina będzie realizowała działania edukacyjno-informacyjne społeczeństwa w zakresie obowiązków jakie spoczywają na właścicielach poprzez m.in. edukację w zakresie należytej opieki nad zwierzętami oraz ich humanitarnego traktowania, propagowanie adopcji zwierząt domowych. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. określił katalog zadań, które program powinien regulować, skutkiem czego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca ani zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Za niezgodne ze wskazanymi przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie. Ujęcie w załączniku do uchwały zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt, jako działanie w ramach Programu Opieki na Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobieganiu Bezdomności wśród Zwierząt na terenie Gminy i Miasta, przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a, gdyż zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz Zarządowi województwa (ust. 3). W ocenie prokuratora zasadny jest ponadto zarzut istotnego naruszenia prawa w § 4 pkt 1 i 2 Załącznika do uchwały Rady Gminy, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z., polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej i pominięcie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych z wyszczególnieniem na poszczególne cele określone w Programie. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 10 000,00 złotych. W odpowiedzi na skargę Gmina Gołcza wniosła o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze, organ wskazał w szczególności, że zakaz powtarzania przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego – wynikający bezpośrednio z przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – nie ma charakteru bezwzględnego. Zakaz ten nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego automatycznie uznaje się za istotne naruszenie prawa. Nie bez znaczenia w tej kwestii pozostaje charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. Dopuszczalne jest przy tym powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny, z powołaniem się na konkretny przepis aktu prawnego wyższego rzędu, gdy wymaga tego czytelność i zrozumiałość aktu prawa miejscowego. Kwestionowany w skardze zapis wprowadzenia do Załącznika do uchwały nr V/32/19 stanowi dosłowne powtórzenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z powołaniem się na ten przepis. Co więcej, powtórzenie to dotyczy przepisu określającego podstawowy cel tej ustawy, będącego dyrektywą interpretacyjną, którą trzeba uwzględniać przy dokonywaniu wykładni ustawy o ochronie zwierząt. Gmina Gołcza powtarzając w uchwale przepis art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy nie doprowadziła przy tym do sytuacji, w której zapisy uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania czy też w sposób dezinformujący lub zmieniający intencje prawodawcy. Rada Gminy Gołcza zachowała spójność i przejrzystość systemu prawnego oraz nie naruszyła zasady zaufania obywateli do organów praworządnego państwa ani zasady praworządności. Dalej organ zauważył, że zarzut objęty punktem drugim skargi dotyczy § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a - h Załącznika do zaskarżonej uchwały, a nie jak wskazuje Skarżący § 2 pkt 6 od a) do h) Załącznika do uchwały. Odnosząc się merytorycznie do tego zarzutu organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawierał zamknięty katalog działań, które powinien obligatoryjnie regulować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wobec tego rada gminy w ówczesnym stanie prawnym nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Przedmiotowy przepis art. 11a ust. 2 ustawy został jednakże zmieniony z dniem 6 stycznia 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 2 ppkt a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt. Wprowadzona zmiana polegała na tym, że wprowadzenie do wyliczenia w art. 11a ust. 2 otrzymało brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności:". Jednocześnie ze zmianą art. 11a ust. 2 ustawodawca dokonał zmiany art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, uzupełniając zakres zadań własnych gminy o zapobieganie bezdomności zwierząt. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym także w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obejmuje obligatoryjny, ale zarazem otwarty katalog zadań, które mogą zostać uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". Ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców, mających na celu podniesienie poziomu wiedzy mieszkańców Gminy Gołcza w zakresie ochrony zwierząt, nie może zatem skutkować uznaniem, że Rada Gminy Gołcza przekroczyła przyznane jej upoważnienie ustawowe. Materia uregulowana w § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a - h Programu, dotycząca edukacji mieszkańców Gminy Gołcza, zmierzająca do zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, wynikała bowiem z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, a ponadto była zgodna z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Gminy Gołcza, zarzut istotnego naruszenia prawa w § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały również jest niezasadny. Rada Gminy Gołcza w zaskarżonej uchwale wskazała konkretną wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z § 4 ust. 1 Programu, na realizację zadań wynikających z Programu w budżecie Gminy Gołcza na rok 2019 zabezpieczono kwotę 10.000,00 zł. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 Programu, wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu. Sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu oznacza tryb postępowania przy wydawaniu pieniędzy, metodę lub formę ich wydatkowania. Określony przez Radę Gminy Gołcza w § 4 ust. 2 Programu tryb postępowania, ze wskazaniem, że środki finansowe będą wydatkowane na podstawie umów zawartych w celu realizacji Programu, z jednoczesnym zaznaczeniem, że wydatkowanie będzie odbywało się w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, spełnia zatem wymogi ujęcia w Programie sposobu wydatkowania środków na realizację Programu. Niemożliwym jest na etapie sporządzania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dokładne wskazanie, jakie środki zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych zadań w ramach programu. Ilość wydatkowanych środków na poszczególny cel będzie bowiem zależna od ilości zdarzeń wymagających uruchomienia tych środków, np. przypadków wyłapania zwierzęcia bezdomnego na terenie Gminy przez firmę zewnętrzną. Gmina Gołcza przy realizacji zadań objętych Programem współpracuje z [.....] . w Z. oraz [.....] w W. Oddział w W. Przykładowo zaś umowa zawarta z [....] przewiduje wynagrodzenie za każde wyłapane i umieszczone w schronisku bezdomne zwierzę. Gmina Gołcza nie ma bowiem żadnej możliwości określenia z góry jaka ilość zwierząt bezdomnych zostanie wyłapana w danym roku obowiązywania programu. Zaplanowanie środków na poszczególne cele mogłoby natomiast skutkować nawet niemożliwością wykonania świadczeń objętych Programem z powodu wyczerpania środków na dany cel, co prowadziłoby do złamania przepisów ustawy o ochronie zwierząt. W najlepszym wypadku skutkiem ustalenia w Programie konkretnych wydatków na konkretny cel w przypadku wyczerpania środków na poszczególny cel byłaby konieczność zmiany uchwały w trakcie roku. Wydaje się natomiast, że nie taki był cel ustawodawcy przy formułowaniu przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, zwłaszcza że ustawodawca określił także termin uchwalenia programu, tj. 31 marca każdego roku. Zawarcie przez Gminę Gołcza umów z podmiotami zewnętrznymi celem realizacji zadań objętych Programem pozwala na weryfikację sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Kwestie rozliczeń z tytułu tych umów mają charakter cywilnoprawny i także z tego względu nie powinny być przedmiotem regulacji przedmiotowego Programu. Jednocześnie wysokość środków, które mogą zostać wydane przy realizacji Programu, ogranicza określona w § 4 ust. 1 Programu kwota 10.000,00 zł zabezpieczona w budżecie Gminy Gołcza na 2019 r. Wydatkowanie tych środków znajdzie odzwierciedlenie w sprawozdaniu finansowym z wykonanych zadań, w którym będzie podane na co i w jakiej wysokości wydatkowano zaplanowane środki finansowe w kwocie 10.000,00 zł. Wydatkowanie tych środków odbędzie się zatem z uwzględnieniem reżimów związanych z finansami publicznymi. Organ podkreślił, że analogiczny zapis był już przedmiotem kontroli sądowej i został uznany za prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Uznając normatywny charakter zaskarżonej uchwały, nie można jednak tracić z pola widzenia jej specyfiki i odrębności od typowych aktów normatywnych. Niewątpliwie przynależy ona do wyróżnianej w doktrynie – ze względu na specjalne znaczenie i szczególne cechy – kategorii "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującej m. in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości – determinują te zachowania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte; posługują się specyficznymi normami, w stosunku do których w przeszłości i niekiedy obecnie wyrażane są wątpliwości, czy są to normy prawne (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). Źródła prawa, o których mowa, pod pewnymi względami upodobniają się też do aktów stosowania, konkretyzacji prawa, co powoduje, że ich ocena musi być zindywidualizowana i że nie można przy niej całkowicie pomijać kontekstu faktualnego, a nawet, ilekroć idzie o akt już obowiązujący i stosowany, przyjętej jego interpretacji oraz sposobu i skutków jego funkcjonowania. Z drugiej strony, legalnościowe kryterium tej kontroli wydatnie ogranicza możliwość wnikania w treść odnośnych źródeł prawa – przyjęte w nich założenia czy rozwiązania poddają się bowiem przede wszystkim ocenie teleologicznej, w dużo mniejszym zaś stopniu – prawnej. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. W ocenie Sądu, prawidłowy był również tryb jej podjęcia. W tym stanie rzeczy, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie zawiera postanowień, które można by uznać za sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Wskazywane w skardze "powtórzenie" przepisu ustawy o treści: "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę" – zdaniem Sądu, nie niesie za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy i nie stanowi istotnego naruszenia prawa, co więcej, nie stanowi naruszenia prawa w ogóle. Trzeba zauważyć, że nie chodzi tu o powtórzenie części dyspozytywnej jakiejś normy prawnej kreującej prawa lub obowiązki, lecz – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę – o przepis określający podstawowy cel ustawy i stanowiący założenie oraz dyrektywę interpretacyjną ogółu relewantnych rozwiązań normatywnych. Powtórzenie jest dosłowne, wskazano przy tym precyzyjnie jego źródło – konkretny przepis ustawy. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące działań edukacyjno-informacyjnych w zakresie opieki nad zwierzętami w założeniu, z uwagi na ich charakter, trudno uznać za naruszające zasadę z art. 94 Konstytucji RP. Poza tym, co w tym kontekście jest istotne i na co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, zdanie wstępne w art. 11a ust. 2 u.o.z. zostało zmienione ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102). Zmiana ta weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r., a polegała na dodaniu słów "w szczególności". W tej sytuacji zarzut dotyczący postanowień zawartych w § 2 ust. 1 pkt 6 programu jawi się jako pozbawiony podstaw. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne – dotyczy to także wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków – § 4 ust. 1 i 2. W ocenie Sądu, powołany § 4 ust. 1 i 2 reguluje odnośną materię w sposób wystarczający i – jak przekonująco wykazano w odpowiedzi na skargę – również racjonalny, uwzględniający obiektywne uwarunkowania, w tym konieczność zapewnienia odpowiedniej elastyczności w zakresie wydatkowania środków na poszczególne cele. Sąd w pełni podziela w tej mierze stanowisko i argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Kr 1174/17. Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.