II SA/Kr 1386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.N. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia 7 września 2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia : skargę odrzucić Pismem z dnia [...] października 2010r. A.N. (zwana dalej skarżącą) wniosła bezpośrednio skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7.09.2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39". Skarga ta została nadana przez WSA w Krakowie przesyłką polecona do właściwego organu tj. do Rady Miasta Nowego Sącza w dniu 19.10.2010r. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej odrzucenie albo o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7.09.2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39". Zgodnie z brzmieniem art.52 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast jak wynika z treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej zasady i tryby postępowania są zmodyfikowane i sprecyzowane na zasadzie lex specialis w art.101 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Zatem badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). – por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04 . Otóż zgodnie z brzmieniem art.101 cyt. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Skargę taką wnieść należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Treść przepisu art.101 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny wskazuje na wymogi jego zastosowania oraz kolejność podejmowanych działań. Zatem po naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę lub zarządzenie organu gminy, należy wystąpić do tego organu o usunięcie naruszenia prawa, a następnie dopiero można wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego (nie później niż w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Jak wynika z treści skargi z 11.10.2010r. przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7.09.2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39". Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Istotnym zagadnieniem, które musi być rozstrzygnięte w odniesieniu do dopuszczalności niniejszej skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, jest stwierdzenie czy uchwała w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest uchwałą z zakresu administracji publicznej oraz czy mogła ona naruszyć interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Są to bowiem podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. (por. wyrok NSA z 3.09.2006r., sygn., akt OSK 476/04) Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w trybie k.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05) Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04 Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ gminy. W niniejszej sprawie strona skarżąca przedmiotem swej skargi uczyniła samą uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7.09.2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380). W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2000r. sygn. I SA 794/00 (publikowany LEX 57172) wskazano wprost, iż uchwała organu gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia ma charakter procesowy, a nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, iż taka uchwała nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a., bowiem nie jest aktem podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pogląd ten w pełni akceptuje Sąd rozstrzygający w tej sprawie. Podobne stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z 30.09.2010r., sygn. akt II SA/Ol 852/Ol. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała stanowiąca odpowiedź Rady Miasta Nowego Sącza na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem z zakresu administracji publicznej, lecz jest typową formą działania organu kolegialnego (rady gminy), w której uzewnętrznia ona swoją wolę. Nadto wyjaśnić należy skarżącej, iż nawet gdyby czysto hipotetycznie przyjąć, iż taka uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, co Sąd wyżej zanegował, to i tak nie można by rozpoznać wniesionej na nią skargi, gdyż skarżąca w stosunku do tej uchwały nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia, o czym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wystąpiła w stosunku do innej uchwały Rady Miasta Nowego Sącza tj. uchwały tego organu z dnia 18.05.2010r., nr LXV/671/2010r. Wreszcie podnieść należy, iż sama skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej złożenia. Skargę do sądu administracyjnego składa się w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnosi się w terminie 30 dni, liczonych po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2.04.2007r., sygn. akt II OPS 2/07. Podzielić należy również stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.09.2005r., sygn. akt I OSK 785/05, że "doręczenie spóźnionej odpowiedzi nie wywołuje takiego skutku, iż na nowo zaczyna biec termin do wniesienia skargi." Skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. W przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania takiej odpowiedzi. Zgodnie z przepisem art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 54 § 1 u.p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżąca nie dochowała wskazanych wyżej terminów. Skarżąca wniosła bowiem skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 7.09.2010r., nr LXXI/711/2010 w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39" w dniu 13.10.2010r. (data nadania przesyłki poleconej) i to bezpośrednio do Sądu Administracyjnego. Tymczasem skargi do sądu administracyjnego wnosi się co do zasady za pośrednictwem organu, którego akt, działalność lub bezczynność zaskarżono. W konsekwencji Sąd przesłał skargę, która do niego wpłynęła (w dniu 15.10.2010r.), do właściwego organu. Nastąpiło to w dniu 19.10.2010r. (data nadania przesyłki poleconej). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy skarżący wniósł za pośrednictwem poczty skargę bezpośrednio do sądu i następnie sąd ten przesłał ją za pośrednictwem poczty do właściwego organu, za dzień wniesienia skargi uznać należy dzień, w którym sąd wysłał (nadał) skargę do organu (zob. np. postanowienie WSA w Białymstoku z 28 marca 2008r. sygn. akt II SA/Bk 122/06; postanowienie WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Bk 722/10, postanowienie NSA z 28 sierpnia 2008r. sygn. akt I FSK 995/08). W niniejszym przypadku był to dzień 19.10.2010r., gdy tymczasem skarżąca otrzymała odpowiedź w dniu 13.09.2010r., a więc ostatni dzień, w którym skarżąca mogła wnieść skargę minął w dniu 13.10.2010r. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne.