II SA/Kr 1387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Starosta T. odmówił (po wznowieniu postępowania) uchylenia decyzji ostatecznej Starosty T. Nr [...] z dnia 5 sierpnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w K. . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 maja 2012 r. A.S., H.H., H.C. M.N., W.K., K.W. , ,D.W., R.K., M.P, , A.W., B.N., K.A., S.W., M.S., A.M, L.W. , M.S., P.B , złożyli wniosek (uzupełniony pismem z dnia 1 czerwca 2012 r.) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną na wstępie decyzją Starosty T. Nr [...] z dnia 5 sierpnia 2009 r. Wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd....[...] powinni jako strony brać udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty T. Wnioskodawcy oświadczyli, że nie wyrażają zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż jest szkodliwa dla zdrowia okolicznych mieszkańców. Po wznowieniu w dniu 5 czerwca 2012 r. postępowania organ przeanalizował ponownie sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę stacji bazowej. Organ wskazał, że na działce nr [...] w K. projektowana jest lokalizacja wieży strunobetonowej typu "[...]" o wysokości 50,00 m. Projekt budowlany przewiduje montaż 3 anten sektorowych o specyfikacji [...] i 3 anten sektorowych o specyfikacj [...] 3 anten sektorowych o specyfikacji [...] , 4 anten [...] anten parabolicznych linii radiowych o specyfikacji [...] anten parabolicznych linii radiowych o specyfikach [...] Systemy antenowe, lokalizowane na wieży wypromieniowują do otoczenia energię elektromagnetyczną zwaną też promieniowaniem niejonizującym. Wpływ na ludzi w/w promieniowania ma miejsce jedynie w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Gęstość strumienia energii pola elektromagnetycznego nie może przekroczyć wartości 0,1 W/m2. Projektowane anteny umieszczono na wysokości min. 45,0 m n.p.t. zasięg obszarów o gęstości promieniowania większej niż 0,1 W/m" w płaszczyźnie poziomej wynosi maksymalnie 52,7 m, a wiązki promieniowania znajdują się na wysokości min. 38,2 m od poziomu terenu. Dalej organ wskazał, że za miejsce dostępne dla ludzi uznaje się przestrzeń do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi lub innymi powierzchniami. Przy przyjęciu, że tą inną powierzchnią jest dach budynku, a wysokość budynku na tym terenie nawet 3 kondygnacyjnego, wynosi ok.12 m to miejsce dostępne dla ludzi byłoby na wysokości 14 m. Zatem wiązka promieniowana izotopowo o gęstości większej lub równej 0.1 W/m2 występująca na wysokości około 38,0 m, nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi. Z przedłożonych rozwiązań wynik, że lokalizacja wieży z projektowanymi antenami nie oddziałuje na ludzi, a zatem nie ma wpływu na zagospodarowanie pobliskiego terenu. Przepis art. 13 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustala warunek zachowania odległości 10,0 m od wież do okien innych obiektów budowlanych celem zabezpieczenia tych obiektów przed zacienianiem pochodzącym od wieży. Również na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] o przyjętych parametrach jak w projekcie, do inwestycji mających wpływ na środowisko. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wypadku lokalizacji wieży antenowej na działce nr [...] stronami będą właściciele działek znajdujących się w strefie 10,0 m od tej wieży, a więc właściciele działek nr [...] ,[...] i [...]. Dalej organ stwierdził, że wnoszący o wznowienie postępowania nie są właścicielami ani zarządcami w/w działek. Działki będące własnością wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu a, tym samym nie ma podstaw do uznania tych osób za strony postępowania. Na końcu organ wyjaśnił, że w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę stacji bazowej, błędnie ustalono jako stronę postępowania właściciela działki nr [...]. Właściciel tej działki brał udział w postępowaniu jako strona i nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani też nie odwołał się od decyzji pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.S. , A.M. , D.W., K.W., K.W., R.K., , M.P, .S.W. , B.N., M.S., L.W., M.S., H.H. P.B. M.N. i W.K. Podnieśli, że pole elektromagnetyczne i gęstość promieniowania nadajnika telefonii cyfrowej oddziaływuje w promieniu kilkudziesięciu, a nawet kilkuset metrów. Organ powinien więc dokładnie i kompleksowo wyjaśnić, jaka jest szkodliwość i moc wytwarzanego pola elektromagnetycznego, gęstości promieniowania oraz jego oddziaływania na środowisko naturalne. Odwołujący zarzucili, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, Starosta nie wziął pod uwagę rolniczego charakteru terenu. Fale elektromagnetyczne z pewnością niekorzystnie wpłyną na klimat i zdrowie mieszkańców. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, będącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z powyższym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do ustalenia w pierwsze kolejności obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar ten objął nieruchomości wskazane we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. działki nr [...] ,[...] oraz działkę nr [...] w miejscowości K. . Organ podkreślił, że w bezpośrednim otoczeniu stacji bazowej znajdują się wyłącznie tereny rolne, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 60 m od miejsca usytuowania wieży strunobetonowej o wysokości 50 m do zamontowania anten. Uznając zatem, że odwołujący nie są stronami postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że brak było podstaw do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej że zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w odwołaniu nie przytoczono konkretnych podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej i nie przedstawiono żadnych racjonalnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.S., . Skarżąca podniosła, że właścicielami działek, które bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, oprócz działek nr [...] ,[...] ,[...] są również właściciele działki nr [...] ,[...] . Właściciele tych działek (nr [...] ,[...] ) nie brali udziału w postępowaniu i pomimo odwołania od decyzji, nie zostali uznani za strony postępowania. Niezrozumiałe dla skarżącej jest dlaczego właściciel działki nr[...] K.A. był traktowany przez organ jako strona postępowania, jednakże po wznowieniu postępowania organ odmówił mu przymiotu strony. Dalej skarżąca podniosła, że podana przez organ odległość najbliższego budynku mieszalnego tj. 60 m nie jest prawidłowa. Budynek mieszkalny na działce nr [...] położony jest w odległości 45 m od wybudowanej wieży. Skarżąca podniosła także, że w odwołaniu właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji jaki i pobliscy mieszkańcy inwestycji zwrócili się o dokładne wyjaśnienia ze strony Urzędu Ochrony Środowiska, co do szkodliwości i mocy wytwarzanego pola elektromagnetycznego, gęstości jego promieniowania oraz oddziaływania na środowisko naturalne i mieszkających w pobliżu ludzi. W zaskarżonej decyzji Wojewoda w ogóle nie odniósł się do tych kwestii. Skarżąca podniosła, że jako obywatel ma prawo decydować o swoim życiu i zdrowiu. Powszechnie wiadomo, że telefonia komórkowa wytwarza szkodliwe pole magnetyczne. Tymczasem wybudowany nadajnik niemal graniczy z domem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji zajęte w [...] sierpnia 2009 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wadliwe. Podkreślić należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zostało zawężone w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2010. nr 243, poz. 1623 dalej w skrócie Pb). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Pb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 20 ustawy Pb przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1264/08 wskazał, że wstępne ustalanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Jednak tego rodzaju wymóg formalny nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje bowiem z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). W powołanym wyroku Sąd zasadnie wskazał, że skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Z kolei w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wyraził stanowisko, iż w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. W rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu ustalony przez organy prowadzące postępowanie objął jedynie nieruchomości wskazane we wniosku inwestora tj. działki nr [...] ,[...] oraz nr [...] które położone są w strefie 10 metrów od planowanej wieży. Ustalając taki obszar oddziaływania organ kierował się przepisem art. 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (nr 75 poz. 690 ze zm.), który dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Organ pominął przy tym całkowicie inne nieruchomości wskazując, że projektowane anteny umieszczone są na wysokości 45 metrów nad poziomem terenu, a wiązka promieniowania izotopowo o gęstości większej niż lub równej 0, 1 W/m2 znajduje się na wysokości min. 38, 2 metrów od poziomu u terenu, a zatem nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi. Wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12). Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływanie ma organizmy żywe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 sygn. akt II OSK 1485/10 stwierdził, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko organów prowadzących postępowanie, iż przesłanka wznowienia w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem, wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego wydanie decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie przysługiwał przymiot strony jest błędne. Zdaniem Sądu prawidłowo wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy obszar oddziaływania stacji bazowej powinien obejmować właścicieli (użytkowników wieczystych) tych działek, nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2. Organ powinien w szczególności poddać analizie, czy budowa stacji bazowej nie ograniczy możliwości zagospodarowania takich działek (znajdujących się w obszarze o przekroczonym wskaźniku gęstości mocy) w przyszłości. Bez znaczenia jest przy tym, czy sąsiednie działki są, czy też nie są obecnie zabudowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 719/09 wskazał, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą rozważań na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z sygn. akt II OSK 1485/10 stwierdzając, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. Powołane orzeczenia odnoszą się co prawda do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich ograniczeń i uciążliwości jakie mogą wiązać się z planowaną inwestycją i w ten sposób określenie podmiotowego zakresu postępowania. Należy podkreślić, że obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a zatem organy administracji rozpoznając sprawę ponownie powinny ustalić, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych i czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.