II SA/Kr 1396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2015 r. nr: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorstwo [...] Spółka Jawna w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2015 r. nr: [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 13 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku handlowo - usługowego wraz z budową przyłącza: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, linii napowietrznej nn, przebudową sieci: gazowej i wodociągowej, budową instalacji zewnętrznych: gazu, kanalizacji sanitarnej, technologicznej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej nn zalicznikowej, budową słupa linii napowietrznej nn wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji technologicznej, gazową ogrzewczą, wentylacji mechanicznej, chłodniczą, elektryczną, odgromową wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym miejscami postojowymi (w ilości 30 w tym 2 dla osób niepełnosprawnych) wraz z budową pylonu reklamowego na działkach nr [...], [...] w miejscowości L., gmina [...]'" dla "[...]" Powszechna Spółdzielnia [...] w B.. Skarżąca nie zgadza się z wydaną decyzją wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła, że zaskarżona decyzja dotyczy projektu budowlanego. Jego zatwierdzenie stwarza inwestorowi możliwość przeprowadzania prac budowlanych określonych w projekcie. W przypadku zaś wybudowania obiektów określonych w projekcie zaskarżenie decyzji straci całkowicie znaczenie. Innymi słowy, brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podniosła, iż w związku z wydanym zezwoleniem na rozpoczęcie prac budowlanych zostało wykonane wysokie ogrodzenie placu budowy, które całkowicie zasłania nieruchomość skarżącej, w tym przede wszystkim znajdujące się na niej Centrum Handlowe. Całkowite zasłonięcie realnie wpływa na wartość marketingową Centrum, jest mniej widoczne z drogi, a skarżąca nie ma pewności, czy takie, bądź inne ogrodzenie nieruchomości nie pozostanie w przyszłości, co prowadzić może do konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów np. reklamy bilboardowej przy DK 966. W związku z rozpoczętą budową i przyłączem linii napowietrznej nn wraz z budową instalacji zewnętrznej kablowej nn i budową słupa linii napowietrznej, a tym samym wymiany stacji transformatorowej, dojdzie do przerw w dostawie energii elektrycznej do nieruchomości skarżącej. Stan taki prowadzić może do narażenia skarżącej na znaczne starty finansowe i zachwianie stabilnością działalności przedsiębiorstwa, a nawet chwilowego zamknięcia Centrum Handlowego. W szczególności należy mieć na względzie nadchodzący okres jesienno-zimowy, w którym to energia elektryczna, oświetlenie jest konieczne. Z drugiej zaś strony wykonanie zaskarżonej decyzji może czynić w tym zakresie poniesienie koniecznych nakładów finansowych przez skarżącą, a to na zakup agregatu prądotwórczego zapewniającego nieprzerwaną dostawę energii elektrycznej. Powołano postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r, I GSK 1703/11, z którego wynika, że ziszczenie się przesłanki zawieszenia wykonania decyzji zachodzi także w przypadku znacznego utrudnienia prowadzenia działalności gospodarczej, mogącego spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa. Skarżąca wskazała, że oczywistym jest, że konieczność likwidacji przedsiębiorstwa nie nastąpi, jednakowoż zajdzie przypadek znacznego utrudniania w prowadzeniu działalności, determinujące albo chwilowe zawieszanie działalności, albo znaczne nakłady finansowe na zakup sprzętu prądotwórczego. Skarżąca wskazała także, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją jest położona wyżej w stosunku do nieruchomości skarżącej. W związku z nadchodzącymi porami opadów deszczu, a także śniegu, do czasu przyłącza odpływów deszczowych, nieruchomość skarżącej będzie permanentnie zalewana. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż za trudne do odwrócenia skutki można uznać skutki faktyczne, a zatem trwałą zmianę rzeczywistości, do której powrót wymagałby znacznego nakładu czasu lub środków (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2011 roku, sygn. Akt II OZ 415/11). Podkreślono także, iż nie zachodzą negatywne przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 2 ust. 1 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Wniosek skarżącej o wstrzymanie zmierza więc do zastosowania przez sąd wyjątkowej instytucji, jaką jest wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji lub postanowienia. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., l FSK 983/08, postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., l OZ 210/08). Strona powinna zatem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia w sposób przekonujący przedstawić okoliczności świadczące o tym, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., faktycznie zaistnieją oraz wskazać na konkretne przyczyny uzasadniające możliwość nastąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Na aprobatę zasługuje także teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11 (Lex Omega nr 948885), iż "W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." Skarżący powinien wskazać we wniosku konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca powinien nie tylko powołać stosowne przesłanki, które wskazał ustawodawca jako umożliwiające wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd, ale również powinien te przesłanki uprawdopodobnić. W przedmiotowej sprawie skarżąca w skardze wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując przytoczone wyżej uzasadnienie ww. wniosku. Skarżąca podała, na czym, w jej ocenie, miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. Należy ponadto zważyć, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawo zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art.3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zdaniem NSA prawo zabudowy stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, iż w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. (por. A.Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006r., nr 2, s.24-25). Należy także stwierdzić, iż wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego." - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05. W przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. II OZ 1334/08 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Nie może także ostać się stwierdzenie, iż uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi dają podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest, że prace budowlane w pewnym stopniu są uciążliwe dla mieszkańców sąsiadujących działek, jednakże stan taki jest naturalną konsekwencją prowadzonych robót i w ocenie Sądu odwoławczego nie może przemawiać za wstrzymaniem procesu inwestycyjnego". W postanowieniu z dnia 1 października 2014 r. sygn. II OZ 1004/14 (LEX nr 1510359) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35 Prawa budowlanego, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie, w razie zmiany okoliczności, co oznacza, iż strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia może wykazać taką zmianę okoliczności, która uczyni zasadnym jej wniosek (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Podsumowując należy stwierdzić, że podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tą wolność. (zob. W.Jakimowicz: "Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy", publ. w: Samorząd Terytorialny, 2005r., nr 6, s.59).Jeżeli więc, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego) to należy uznać, iż wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w uzasadnieniu wniosku gołosłowne twierdzenia dotyczące skutków faktycznych, oznaczających zmianę rzeczywistości i szkodę majątkową, jakie mogą wyniknąć z realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją, uniemożliwiają Sądowi zweryfikowanie twierdzeń skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.