II SA/Kr 1397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Łącko kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 14 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie Łącko rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr [...] (oznaczonego na szkicu nr [...]) w miejscowości [...], gm. Łącko, bez wymaganego pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej i pow. zabudowy 58,58 m2. Organ ustalił, że na działce nr [...] nieznany inwestor samowolnie przystąpił do budowy opisanego budynku mieszkalnego. Obiekt posadowiony jest na fundamentach betonowych, ściany murowane, więźba - drewniana (pokryta blachą) obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową - ze studni, kanalizacyjną (do zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku nr [...]. Obecnie użytkownikiem jest K. O. z rodziną, który to we wrześniu 2016 r. wykonał przy przedmiotowym budynku zadaszenie, samą budowę rozpoczęto zaś w 2006 r. Właścicielem dz. nr [...] w [...] jest gmina Łącko (KW [...]). Obiekt zlokalizowany jest w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej LsIV -, znajduje się w zwartej zabudowie "[...] w zbliżeniu do sąsiedniej zabudowy. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości w terenach zieleni leśnej oznaczonych na planie symbolem 10.ZL.25. W myśl § 21 mpzp jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się lasy i zalesienia a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Za stronę postępowania uznano Gminę Łącko. Wskazał organ, że opisany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a w myśl przepisów prawa budowlanego budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych takich jak przedmiotowy w obecnym stanie prawnym (tzn. aktualnym na dzień orzekania w sprawie) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 a prawa budowlanego. Na dzień przystąpienia do budowy tj. w 2006 r. budowa ta wymagała natomiast pozwolenia na budowę. Jak ustano inwestor nie legitymuje się tak pozwoleniem jak i zgłoszeniem. W takiej sytuacji uzasadnionym było rozważenie wdrożenia procedury określonej w art. 48 ww. ustawy zmierzającej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest jednak zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony Według organu legalizacja przedmiotowego obiektu nie może mieć miejsca, co przemawia za orzeczeniem bezwzględnego nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Wyjaśniono przy tym, że w myśl art. 52 ww. ustawy adresatem nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, który to powinien wykonać nakazany w wyrzeczeniu nakaz na własny koszt. Obowiązująca linia orzecznicza oraz ugruntowany pogląd doktryny wskazuje na wybór jednej (a nie wszystkich) z tych osób - tj. takiej, która będzie mogła wykonać nakaz bez ingerencji w sferę prawa własności. Co do zasady jest to inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości, na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej - tzw. beneficjent prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. II SA/Kr 916/15, II SA/Kr 1146/13, II SA/Kr 1658/11, II SA/Gd 303/16). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Łącko, która zarzuciła, że z decyzji nie wynika w oparciu o co organ poczynił ustalenia, zgodnie z którymi - inwestor nie miał, czy też nie ma prawa do dysponowania gruntem oraz w jakim roku rozpoczęto inwestycję. W ocenie odwołującej się strony Inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem, a zatem adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor lub właściciel obiektu. W ocenie strony organ nie ustalił również właściwego stanu prawnego, w oparciu, o który organ winien dokonać oceny podstaw do wydania decyzji o rozbiórce. Według odwołującej się gminy stan prawny nieruchomości winien być oceniany w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące. Jeśli w chwili obecnej, jak wskazuje organ nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę takiego budynku, to też nie ma podstaw do stosowania przepisów, które już obecnie nie obowiązują. Organ nie miał wiec podstaw do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz nakazał Gminie Łącko woj. [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, posadowionego na fundamencie betonowym o pow. zabudowy 58,58 m2, realizowanego na dz. nr [...] w miejscowości [...] oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji nr [...]. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i podał, co następuje: Jak wynika z wpisów do księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] w [...] należy do Gminy Łącko. Ponadto, jak wynika z oświadczenia obecnego w czasie kontroli wykonanej w dniu [...] grudnia 2016 r. - K. O. inwestorem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Gmina Łącko, on wraz z rodziną są jedynie użytkownikami. Niezależnie od powierzchni zabudowy, a także możliwości legalnej budowy jedynie na podstawie uprzedniego zgłoszenia, przedmiotowy budynek podlega legalizacji zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 2 u.p.b. PINB prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 u.p.b. z uwagi z art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Skoro budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwym jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w związku z naruszeniem przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego. Zgodnie z orzecznictwem sadów administracyjnych obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 u.p.b. tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zatem, skoro przedmiotowy budynek nie spełnia pierwszego z warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego bez przechodzenia do oceny kolejnego z warunków, tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszym postępowaniu PINB prawidłowo przesądził, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zalegalizowanie budynku pełniącego funkcje mieszkalnego. Inwestorem przedmiotowego budynku jest Gmina Łącko. Czas powstania budynku ustalony został w oparciu o oświadczenie oraz zdjęcia lotnicze dostępne na stronie Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje Gminie będącej jednocześnie inwestorem. Dlatego też to ona jest adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Podważając oświadczenie K. O., który wskazał na Gminę Łącko, jako inwestora budowy przedmiotowego obiektu, Gmina nie potrafiła bowiem wskazać osoby bądź osób odpowiedzialnych za powstanie budynku. Na powyższa decyzję Gmina Łącko złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca podniosła, że do obowiązków Gminy nie należy dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. W ocenie Gminy przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Osoby te ów budynek wzniosły i zamieszkują go od wzniesienia do chwili obecnej. Nie ulega wątpliwości, że jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące; nie ulega również wątpliwości, iż w związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości na której ów budynek jest posadowiony. Nieujawnienie powyższego w księdze wieczystej nie przesądza o tym, że zamieszkujące przedmiotową nieruchomość nie są jej właścicielami, tym bardziej, że osoby te czują się za nią odpowiedzialne za przedmiotową nieruchomość. Według skarżącej organ powinien nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość. Regulacja ta nie została powzięta w celu karania właściciela gruntu, a w obronie jego interesów. Podniesiono nadto, że postępowanie zasadniczo nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi i że jest domniemanie, że Gmina się powinna tematem zająć. Organ wydający decyzję po raz kolejny stara się naginać prawo tak, aby obowiązek rozbiórki przypisać Gminie. Tymczasem ustawodawca nieprzypadkowo wskazał na 3 możliwe podmioty, na które ów obowiązek rozbiórki może być nałożony: inwestora, właściciela i zarządcę obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. W sprawie nie ma sporu co do tego, że spełniona jest przesłanka prawna uzasadniająca orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, a mianowicie sprzeczność samowolnie zrealizowanej zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczy spór pomiędzy stronami, dotyczy tego, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego rozbiórki winien dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów w zasadzie winny być skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest jej właścicielem (w drodze analogii: wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby, albo też, gdy inwestor już nie istnieje. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15). Gmina Łącko, będąca właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie przyznaje, aby była jego inwestorem, a co więcej nie wyraża sprzeciwu wobec wykonania rozbiórki przez inny podmiot. W tej sytuacji powinnością organów było co najmniej podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia sprawcy samowoli. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że osoba inwestora jest nieznana, a organ drugiej instancji jako inwestora wskazał Gminę Łącko i jako dowód na tę okoliczność powołał oświadczenie zamieszkującego w przedmiotowym budynku K. O., złożone do protokołu kontroli. W opisanej sytuacji, a zwłaszcza wobec faktu, że przedmiotowy obiekt miał powstać stosunkowo niedawno (wg. oświadczenia tegoż w 2011 r.), poprzestanie na oświadczeniu osoby, która dodatkowo może być zainteresowana określonym wynikiem sprawy, uznać należy za istotne naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77, 80 kpa. W konsekwencji opisanych naruszeń najważniejszy w sprawie, a sporny fakt, nie został należycie ustalony, a co więcej - organy pierwszej i drugiej instancji na jego temat wyraziły odmienne stanowiska. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, w zw. z art. 135 ppsa decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.