II SA/Kr 1406/20

W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę nr XXVI/268/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 29 września 2016r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 13 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały. |Uzasadnienie | |Prokurator Rejonowy Kraków Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr | |XXVI/268/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 29 września 2016 w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki, | |wnosząc o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 uchwały z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. | |6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podano, iż: - nieuprawnione jest | |zobowiązanie osób utrzymujących psy do wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras | |dodatkowo także w kagańcu, - nieuprawnione jest przyjęcie, iż zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych jest możliwe pod tym | |warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowanie, a zwolnienie psa ze smyczy na | |terenie nieruchomości może mieć miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez | |psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Zgodnie z art. 77 Kodeksu | |wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych | |albo karze nagany. Doktryna wskazuje, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie | |tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga spacerowania z psem, znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w | |szczególności o przypadki, gdy właściciel lub opiekun psa doskonałe poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające | |na przywołanie psa, które umożliwia poruszanie się z psem bez smyczy czy kagańca. Sytuacji takich jednak nie dopuszcza zaskarżony akt. Art.| |10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania| |umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powodów wskazanych powyżej nie oznacza to jednak nakazu spacerowania z psem na | |smyczy. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w | |stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Trzeba | |też mieć świadomość, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie jest bezwzględnym gwarantem bezpieczeństwa. Trudno | |natomiast z kolei wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością | |trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla | |danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to | |środki, o jakich mowa m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W przywołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie | |zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. | |W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż zarzut wyjścia poza delegację ustawową oraz art. 31 ust. 3 | |Konstytucji RP jest całkowicie chybiony, a sam skarżący nie wskazał żadnych ram prawnych, które organ uchwałodawczy miałby przekroczyć, | |bowiem sam art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ogólnie wskazuje na pole regulacji pozostawione organom | |gminy do zagospodarowania. Przy ocenie proporcjonalności uchwalonych zasad postępowania z psami należałoby nie tylko patrzeć przez pryzmat | |komfortu zwierząt domowych i ich osobistego przeświadczenia o jakości psychicznych relacji z czworonogiem. Przywołany przez Prokuratora | |art. 4 ust. ust. 2 pkt 6 wyżej cytowanej ustawy, nakazuje uwzględnienie nie tylko potencjalnego "zagrożenia" ale również "uciążliwości" dla| |ludzi i "utrzymania czystości". Tymczasem Prokurator zdaje się skupiać jedynie na różnorodności psychicznej psów. Nawet przyjmując, iż | |właściciel czworonoga jest w stanie zgłębić psychikę swojego zwierzęcia, aby przewidzieć każde jego zachowanie, to nie może uchodzić uwadze| |komfort korzystania przez ludzi z przestrzeni publicznej, a w szczególności dzieci. Ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być | |obwąchiwanym przez obcego psa, aby jego dziecko było obwąchiwane itp. Zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem | |zaciekawienia dla innego człowieka może być uciążliwe. Wiara w możliwość uzyskania "bezwzględnego posłuszeństwa" nad zwierzęciem jest | |naiwna i niepoparta ani żadną fachową wiedzą, ani doświadczeniem życiowym. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29.10.2019r. oddalił skargę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanych w | |skardze przepisów Sąd wskazał, że art. 77 kodeksu wykroczeń jest normą ogólną, tak jak przytoczone sformułowanie o panowaniu nad | |zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Tak samo ogólnym przepisem jest art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 | |roku o ochronie zwierząt, który wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Zaskarżona uchwała jest natomiast aktem prawa | |miejscowego, którego uchwalenie jest obowiązkiem gminy, a w którym gmina ma m.in. obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania | |czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed | |zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określone w uchwale | |obowiązki, które zakwestionował Prokurator, niewątpliwie są szczegółowe w porównaniu do obowiązków sformułowanych w w/w przepisach, przy | |czym nie kolidują z nimi, stanowiąc ich konkretyzację. Dlatego argumenty podnoszone w związku z treścią art. 77 kodeksu wykroczeń oraz art.| |10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mogą zostać uznane za trafne. Sąd zaznaczył, że skarga generalnie koncentruje się nad kwestią | |bezpieczeństwa. Natomiast jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę, gmina jest zobligowana określić obowiązki osób utrzymujących | |zwierzęta domowe, mające na celu ochronę nie tylko przed zagrożeniem zwierząt domowych, ale także przed ich uciążliwością dla ludzi oraz | |przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W dalszych rozważaniach Sąd wskazał, że tylko obowiązki wymienione w §| |13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, mogły prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę w/w celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed | |zagrożeniem i uciążliwością psów. Nie można się bowiem zgodzić ze skarżącym, że właściciel zna psychikę swojego psa i w pewnych wypadkach | |jest w stanie panować nad nim, nie trzymając go na smyczy, czy w kagańcu. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do | |przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to | |jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo | |często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej | |uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto jak | |trafnie argumentuje się w odpowiedzi na skargę, ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby | |obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być| |uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że | |właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony | |zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, | |który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców| |tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne| |i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę | |skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane | |zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały ocenił Sąd jako będące w stanie doprowadzić do| |zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w | |proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów. | |Analogicznie ocenił Sąd obowiązki wymienione w § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jest oczywiste, że jeśli właściciel psa zwalnia go ze | |smyczy, to warunkiem zapewniającym bezpieczeństwo osobom znajdującym się w miejscach publicznych przed wolno biegającym psem, jest co | |najmniej pozostawienie go w kagańcu, który uniemożliwia potencjalne ugryzienie. Co się tyczy ogrodzenia i zabezpieczenia nieruchomości, na | |której znajduje się pies, to również te nakazy należy ocenić za konieczne i uzasadnione. Wiele nieruchomości prywatnych przylega bowiem do | |terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim | |terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że| |właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. | |Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do | |terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. | |Podsumowując Sąd wskazał, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych | |przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, nie jest niezgodna z przepisami ustaw i Konstytucji RP, a | |efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli psów. Dlatego też postanowienia § 13 | |ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały ocenił Sąd jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie | |naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). | |Skarga kasacyjna Prokuratora powtarzała argumentację zawartą w skardze i z tego punktu widzenia kwestionowała skarżone orzeczenie. | |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2020r. sygn. akt II OSK 1996/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. | |Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni art. 4 | |ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 9 ust. 2 u.o.z. NSA przypomniał, że w procesie wykładni, dla celów ustalenia granic delegacji ustawowej | |dla określenia prawa miejscowego, nie można ograniczać się tylko do argumentacji celowościowej zapisów zaskarżonej uchwały. Należy | |przeprowadzić wykładnię językową i systemową przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z uwzględnieniem art. 10 a ust. 3 u.o.z. oraz art. 9 | |ust. 2 u.o.z.. Tymczasem Sąd tego nie uczynił, nie przeprowadził wykładni w zakresie delegacji ustawowej do nałożenia obowiązku na | |właścicieli nieruchomości w zakresie zwolnienia ze smyczy, a przecież wymaga wskazania, że nie jest to teren przeznaczony do wspólnego | |użytku; z samego sąsiedztwa z terenem publicznym nie można tego stwierdzić. Tak restrykcyjne określenie nakazów wymaga rozważenia z | |uwzględnieniem regulacji art. 77 § 1 k.w. w kontekście ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, | |jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli | |ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z| |późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc | |przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane | |ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach | |prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. | | | |Z punktu widzenia powyższego, oraz przy uwzględnieniu art. 190 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. | |Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na | |obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze| |Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. | |Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych | |rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji | |kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań | |osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego | |albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz | |Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z | |jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że | |przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).| |Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie | |wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej | |na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech | |sędziów (ust. 3). | |Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na | |posiedzeniu niejawnym. | |Przechodząc do meritum, jeszcze raz przypomnieć trzeba brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. | |1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na | |terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. | |2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: Pkt 6) obowiązków osób utrzymujących | |zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów | |przeznaczonych do wspólnego użytku. | |W kontekście tego zapisu Prokurator sygnalizował w skardze, iż: | |- nieuprawnione jest zobowiązanie osób utrzymujących psy do wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub| |mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu, | |- nieuprawnione jest przyjęcie, iż zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony | |kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowanie, a zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć | |miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny | |dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. | |Zapisy uchwały kreują ogólny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, ras uznanych za agresywne lub mieszańców w kagańcu, a w miejscach | |publicznych zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić tylko w kagańcu, kontrolując jego zachowanie. Z kolei na terenie nieruchomości | |zwolnienie psa ze smyczy może mieć miejsce pod wyżej sformułowanymi warunkami. | |Należy stwierdzić, że wyżej wskazane zapisy uchwały stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nadto | |zauważyć trzeba, że nakazana do zastosowania przez NSA procedura wykładni językowej i systemowej ( w relacji m.in. do art. 10a u.o.z. i | |art. 77 k.w.), prowadząca do takich wniosków, została już dokonana w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej problematyki. | |Należy więc sięgnąć w tym zakresie do wspomnianego bogatego orzecznictwa, co Sąd poniżej uczyni. | |Pierwszym problemem jest bezwarunkowy zapis dotyczący wyprowadzania psów na smyczy i dodatkowo wskazanych ras w kagańcu i zakaz spuszczania| |bez kagańca w miejscach publicznych. Co do podobnie sformułowanego zapisu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK | |921/20, LEX nr 3064572 następująco: "(...)po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z. Ponadto | |brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, | |prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać | |jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i | |jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz | |zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd | |Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny | |nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach| |prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź | |nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że | |postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw | |człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika | |wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. | |Podzielić należy stanowisko wyrażone w ww. wyroku, a nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto| |nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze | |nagany". W komentarzu do tego przepisu W. K, stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym | |bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na| |smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, | |Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów | |niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras | |psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać | |od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe | |środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, | |dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu | |ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów | |uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i | |zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań | |(w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw | |jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z | |poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające | |na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę | |naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż| |środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". | |Kontynuując wątek sposobu traktowania zwierząt, należy sięgnąć do tez wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Kr 183/20, LEX nr | |3040579 i adoptując je do niniejszej sprawy wskazać, że Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu uznając, że wskazana | |norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego | |traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota | |żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek | |humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich | |kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zawarta w cytowanym na wstępie § 13 ust. 2 regulacja ma| |charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii | |zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do | |podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa z 21 sierpnia | |1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu| |opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających | |otoczeniu dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej | |zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na | |cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać | |jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. W myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany | |szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie | |korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym | |państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i | |praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela| |psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianym | |wypadku zachowania nie została. | |Podobnie WSA w Krakowie w innym wyroku z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Kr 1311/19, LEX nr 2887933, badając niemal identyczne zapisy uchwały, | |wskazywał: "Oceniając zakwestionowany przez Prokuratora przepis przede wszystkim należy wskazać, że prawodawca miejscowy ustalił w | |Regulaminie w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów, naruszając m.in. zasadę proporcjonalności. Nie | |uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie, od wprowadzonego w § 20 ust. 1 pkt 1 generalnego nakazu | |wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. Wskazać trzeba, że zwolnienie psów| |ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy o ochronie| |zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu | |należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych| |wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż | |przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na| |które ustawodawca nie zdecydował się redagując art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Artykuł 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt | |wskazuje jedynie, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela | |lub opiekuna. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w przypadku psów ras uznanych za agresywnie w załączniku do | |zaskarżonej uchwały należy, zatem zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13. 09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, | |wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19)". | |Należy zatem podzielić stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Ke 1138/19, LEX nr 2864975: " Wprowadzenie| |generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem - psa rasy agresywnej), nieprzewidującego żadnych | |wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP". Słusznie| |też wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, iż "Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków | |właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów | |przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko zatem nie narusza prawa, ale | |też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania | |zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od | |niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i | |porządku w gminie nie mogą być zatem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą | |być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Tytułem przykładu można wskazać np. na art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i | |społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu | |asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy (wyrok z dnia 24 czerwca 2020 r. II SA/Go 104/20, LEX nr 3029122). Tak samo WSA w | |Warszawie podkreślił, że "Sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do | |zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych" – wyrok z dnia 2 lipca | |2020 r. IV SA/Wa 1199/20, LEX nr 3064762. | |Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach: WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Ke 887/19, LEX nr 2763316, z dnia 30 czerwca | |2020 r. II SA/Ke 209/20, LEX nr 3039368, WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r. IV SA/Po 139/20, LEX nr 3034896, WSA w Krakowie z dnia 7 | |lipca 2020 r. II SA/Kr 183/20, LEX nr 3040579, oraz z dnia 16 czerwca 2020 r. II SA/Kr 518/20, LEX nr 3024925, WSA w Poznaniu z dnia 7 | |lipca 2020 r. IV SA/Po 139/20, LEX nr 3034896. | |W świetle powyższego, jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 13 ust. 2 regulaminu, że psa można prowadzić wyłącznie na smyczy, natomiast | |psy ras agresywnych mogą być wyprowadzane tylko i wyłącznie na smyczy i w kagańcu (oraz § 13 ust. 3 co do zwolnienia psa ze smyczy tylko w | |kagańcu) to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu | |wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w | |określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych | |zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt | |6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z | |rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK | |1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA | |w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA). | |Co się tyczy § 13 ust. 3 regulaminu, dotyczącego warunków zwolnienia psa ze smyczy na prywatnej nieruchomości, wskazać trzeba, że zapis w | |tej materii również wykracza poza delegację ustawową. Wskazać trzeba, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazów | |zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze | |zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał | |przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na | |prywatnej nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r. II SA/Ke 1107/19, LEX nr 2924683). Ponadto z art. 10a ust. 3 | |ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację | |właściciela lub opiekuna. W kontekście zakwestionowanego przepisu Regulaminu zwrócić należy uwagę, że ustęp 4 art. 10a ustawy o ochronie | |zwierząt stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób | |uniemożliwiający psu wyjście - natomiast treść zaskarżonego przepisu modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna, niż przepisy | |ustawy. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać | |zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r.,II OSK 443/16, publ. CBOSA). Powtórzyć należy, że realizacja upoważnienia | |ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by | |zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). | |Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. VIII SA/Wa 265/20, LEX nr 3071949: " Obowiązki osób | |utrzymujących zwierzęta domowe przewidziane w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnoszą się do miejsc przeznaczonych do wspólnego | |użytku (miejsc publicznych, takich jak: place, parki). Z tego też względu unormowania ustalane przez organ uchwałodawczy nie mogą obejmować| |nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta, powodując w istocie ograniczenia prawa własności" (tak samo WSA w | |Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. VIII SA/Wa 302/20, LEX nr 3064989 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. II | |SA/Bd 286/20, LEX nr 3058613). | |W świetle powyższego, wobec wyjścia zapisami regulaminu w § 13 ust. 2 i 3 poza granice delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 | |u.c.p.g., na co wskazuje tak językowa wykładnia tego przepisu, jak i wykładnia systemowa na tle przepisów kodeksu wykroczeń oraz ustawy o | |ochronie zwierząt, należało stwierdzić nieważność tychże uregulowań, na podst. art. 147 § 1 p.p.s.a. | |Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |