II SA/Ke 1107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 25 lipca 2016 r. Nr XXII/108/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 1107/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr XXII/108/2016, Rada Gminy Łączna, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łączna, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 8 ust. 3 pkt 2 załącznika ustalono, że do obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy także prowadzenia psa na smyczy, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu, do nałożenia kagańca; dopuszcza się prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, głównie poza ścisłymi centrami, pod warunkiem, że właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem (pkt 2). Pozostawienie zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym jej opuszczenie, właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi (pkt 3). Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej ww. przepisy, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 8 ust. 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu, do nałożenia kagańca; – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 8 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego właściciela do pozostawienia zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości tylko w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym jej opuszczenie. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu przywołano prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, wskazywania miejsc i sytuacji, w których psy mogą być zwolnione z uwięzi. Kwestie te regulują bowiem przepisy ustawy o ochronie zwierząt, tj. art. 10a ust 3 i 4. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łączna wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale po prostu wskazała sposób postępowania ze zwierzętami. Regulacja ta jest zgodna z przywołanym w skardze wyrokiem WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 130/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej "ustawa ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do niej została wydana z przekroczeniem omawianej delegacji ustawowej. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 poz. 1539), w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ucpg byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA: w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17; w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Treść zaskarżanych zapisów załącznika do kwestionowanej uchwały modyfikuje powyższe unormowania ustawowe, jest bardziej rygorystyczna i dotyczy wszelkich zwierząt domowych, a nie tylko psów. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których zwierzęta mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały ,na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.