II SA/Ke 1138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 25 maja 2018 r. nr LII/328/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Dnia 25 maja 2018 r. Rada Miejska w Stąporkowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19 ze zm.), podjęła uchwałę nr LII/328/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stąporków (dalej też jako "regulamin"). W § 19 ust. 2 regulaminu postanowiono, że w miejscach służących do użytku publicznego, właściciele lub opiekunowie psów zobowiązani są prowadzić je na uwięzi, a ponadto psy ras agresywnych powinny mieć założony kaganiec. Zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich, zaskarżając powyższy akt w części, zarzucił sprzeczność § 17 ust. 2 uchwały z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie do załącznika zaskarżonej uchwały – Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Stąporków – ww. postanowienia wykraczającego poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, tj. wskazania miejsc, czy też sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 19 ust. 2 regulaminu postanowiono, iż w miejscach służących do użytku publicznego, właściciele lub opiekunowie psów zobowiązani są prowadzić je na uwięzi, a ponadto psy ras agresywnych powinny mieć założony kaganiec. Zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii. Rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego, Rada Miejska w Stąporkowie zamieściła w § 19 ust. 2 regulaminu zapisy z przekroczeniem delegacji ustawowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Zapis § 19 ust. 2 regulaminu modyfikuje zaś te unormowania i jest bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy. Generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Należy podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność kamą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Stąporkowie była ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa świętokrzyskiego oraz była badana pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Podniesione w skardze zarzuty nie dają więc podstaw do zmiany uchwały ani do stwierdzenia, że została podjęta z naruszeniem prawa. W związku z powyższym, zdaniem organu, zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym i jako taka nie narusza ona prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.c.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 19 ust. 2 regulaminu. Co prawda w zarzucie i wniosku skargi skarżący wskazuje na § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ale opis zarzutu oraz uzasadnienie skargi jednoznacznie dowodzą, że Prokurator zaskarżył § 19 ust. 2 regulaminu i w tej części wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z kwestionowanym skargą zapisem regulaminu, w miejscach służących do użytku publicznego, właściciele lub opiekunowie psów zobowiązani są prowadzić je na uwięzi, a ponadto psy ras agresywnych powinny mieć założony kaganiec. Zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie więc wprowadzony w zaskarżonym regulaminie nakaz prowadzenia zwierząt domowych na uwięzi, a psów ras agresywnych - z nałożonym kagańcem służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem – psa rasy agresywnej), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Z tych powodów analizowane postanowienie § 19 ust. 2 regulaminu należało ocenić jak istotnie naruszające prawo. Ponadto w analizowanym postanowieniu regulaminu lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "psów ras agresywnych". Pojęcie to nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym akcie prawnym. W powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne" określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę Miejską w Stąporkowie. Należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zatem także z powodu posługiwania się w regulaminie pojęciem "psów ras agresywnych" ocenił, że § 19 ust. 2 zdanie 1 regulaminu narusza w stopniu istotnym prawo. Dodatkowo odnośnie zapisu § 19 ust. 2 zd. 2 zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że budzi on wątpliwości interpretacyjne. Otóż nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie w oparciu o ten przepis, czy zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest, gdy: - pies jest w kagańcu i w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi, a nadto opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, czy też - pies jest w kagańcu, albo w miejscu mało uczęszczanym dla ludzi albo gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, czy też - pies jest w kagańcu albo jest w miejscu mało uczęszczanym dla ludzi i opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Jak wyżej wyjaśniono, prawodawca ma obowiązek formułowania norm prawnych (przepisów aktu prawa miejscowego) w sposób precyzyjny, komunikatywny dla adresatów tego aktu i zrozumiały na gruncie języka powszechnego. Tych wymogów analizowany § 19 ust. 2 zd. 2 regulaminu nie spełnia, co powoduje, że również z tych powodów jest on sprzeczny z prawem. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały.