II SA/Kr 1414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2021 r., znak [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 z późn. zmian.), w skrócie: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.), w skrócie: "P.b.", w związku z odwołaniem J. K. od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 27 listopada 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Nadbudowa i przebudowa domu jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, c.o., elektryczną, na działce nr [...] obr. [...] - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem II instancji jest etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności odwołania, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie zarówno wstępne jak i całe postępowanie odwoławcze. Regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 27 listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. P.b. oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego. Korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję została wysłana 1 grudnia 2020 r. (przesyłka nr [...]). W związku z niemożnością jej doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. na podstawie art. 44 § 1 k.p.a. dnia 4 grudnia 2020 r. pozostawiono przesyłkę w placówce pocztowej na okres 14 dni, umieszczając równocześnie zawiadomienie o powyższym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W związku z faktem, iż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. za dzień doręczenia zaskarżonej decyzji należy uznać 18 grudnia 2020 r. (tzw. fikcja doręczenia). Organ zauważył, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Zgodnie z tym pouczeniem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji przysługiwało stronom postępowania prawo wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Zatem w tym przypadku odwołanie należało wnieść najwcześniej 18 grudnia 2020 r. Czternaście dni od daty 18 grudnia 2020 r. wypada 1 stycznia 2021 r., ale zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. (koniec terminu przypada na dzień wolny od pracy lub na sobotę, to termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą) termin na wniesienie odwołania upłynął 4 stycznia 2021 r. W związku z powyższym termin na wniesienie odwołania przysługiwał skarżącemu wyłącznie w okresie od 18 grudnia 2020 r. do 4 stycznia 2021 r.; zaś przedmiotowe odwołanie z 12 grudnia 2020 r. podpisane przez J. K. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej 14 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego) - tj. 4 dni przed ustawowym terminem i wpłynęło do Urzędu Miasta K. 17 grudnia 2020 r., co oznacza, że zostało ono wniesione przed doręczeniem stronie decyzji (przedwcześnie). Wobec powyższego organ stwierdził, że nie został zachowany czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Wniesienie odwołania w następstwie wydanej decyzji w określonym terminie jest warunkiem formalnym wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem się terminu przysługującego na jego wniesienie jest uchybieniem tego terminu. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Lu 748/12 "Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony". Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 502/12 "Odwołanie można wnieść tylko po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po jej doręczeniu danej stronie". Podsumowując organ stwierdził, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji, mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji. Postanowienie jest ostateczne. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody z 4 listopada 2021 r., znak [...] Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów o postępowaniu, a to art.134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że doszło do przedwczesnego złożenia odwołania w sytuacji, gdy skarżona decyzja została skarżącemu doręczona przed wniesieniem odwołania. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 4 grudnia 2020 r. skarżący odebrał doręczoną mu na adres domowy w K. przesyłkę poleconą zawierającą Decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 listopada 2020 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. skarżący złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. - Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. - odwołanie do Wojewody. Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. odwołanie to z adnotacją wniesienia w terminie i braku podstaw do zastosowania przepisów art. 134 k.p.a. Prezydent Miasta K. przekazał do rozpoznania przez Wojewodę. Skarżący do tej pory jest w posiadaniu oryginału pisma z doręczoną mu w dniu 4 grudnia 2020 r. decyzją. W dniu 9 listopada 2021 r. skarżący otrzymał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w którym organ powołał się na nieodebranie przesyłki pocztowej nr [...] z zaskarżoną decyzją jw., uznając błędnie (tzw. fikcja doręczenia) za dzień doręczenia zaskarżonej decyzji 18 grudnia 2020 r. Z ustnej informacji otrzymanej w dniu 12 listopada 2021 r. od Kierownika Urzędu Pocztowego nr [...] w K. wynika, że nr przesyłki na którą powołuje się w/w postanowienie nie dotyczy skarżącego, co czyni skarżone postanowienie całkowicie bezzasadnym. Jednocześnie skarżący wskazał, że zwrócił się do Poczty Polskiej o pisemne wyjaśnienie sprawy kwalifikacji przesyłki, jednakże jako jej odbiorca (w dodatku rzekomy, a nie rzeczywisty), na podstawie przepisów Prawa pocztowego, nie jest uprawniony do informacji o danych osobowych rzeczywistego adresata przesyłki. Po sprawdzeniu przesyłki w serwisie śledzenia przesyłek pocztowych Poczty Polskiej okazało się natomiast, że list o tym numerze był przesyłką zamiejscową, awizowaną dwukrotnie jakiemuś adresatowi w R. - nie mógł zatem w żadnym wypadku dotyczyć skarżącego, który tam nie mieszka. Skarżący przedłożył zrzut ekranowy śledzenia tej przesyłki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, a zatem organy administracji nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą: "Jednym z warunków skutecznego wniesienia środka odwoławczego jest wniesienie go w przepisanym terminie. Strona nie może zatem wnieść odwołania zarówno z uchybieniem terminu, jak i przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. O przedwcześnie wniesionym odwołaniu mówić zatem można wówczas, gdy zaskarżany akt administracyjny w ogóle nie został jeszcze wydany lub też przed jego doręczeniem czy ogłoszeniem stronie postępowania, która wnosi środek zaskarżenia". (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 562/21). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że termin na wniesienie odwołania przysługiwał skarżącemu w okresie od dnia 18 grudnia 2021 r. do dnia 4 stycznia 2021 r. Zatem odwołanie skarżącego nadane w dniu 14 grudnia 2021 r. należało uznać za przedwczesne, co powodowało negatywne skutki procesowe w postaci bezskuteczności tak złożonego środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. W sytuacji ustalenia, że odwołanie nie zostało wniesione w terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 2990/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia i rozstrzygnięcia, czy odwołanie skarżącego J. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 listopada 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Nadbudowa i przebudowa domu jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, c.o., elektryczną, na działce nr [...] obr. [...], zostało wniesione w terminie. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący nadał datowane na 12 grudnia 2020 r. odwołanie w K., Pocztą, w dniu 14 grudnia 2020 r. (wpływ odwołania do organu nastąpiło 17 grudnia 2020 r.). Skarżący twierdzi, że w dniu 4 grudnia 2020 r. odebrał doręczoną mu na adres domowy w K. ul. [...] przesyłkę poleconą zawierającą decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 listopada 2020 r. oraz, że do tej pory jest w posiadaniu oryginału pisma z doręczoną mu w dniu 4 grudnia 2020r. decyzją. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ tej okoliczności nie zweryfikował i nie wyjaśnił mimo, że taki adres w K. ul. [...] skarżący wskazał w odwołaniu, a także wcześniej w piśmie do organu I instancji z 8 października 2020 r. i 3 grudnia 2020 r. Taki adres korespondencyjny skarżącego jest także wskazany w Informacji z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów na dzień 28 września 2020 r. Swoje rozstrzygnięcie organ opiera natomiast na zwrotnym dowodzie doręczenia decyzji nadanej na nazwisko skarżącego do R., [...] – nieodebrana przesyłka pocztowa nr [...]. Organ twierdzi, że korespondencja zawierająca decyzję została wysłana 1 grudnia 2020 r. (przesyłka nr [...]), a dnia 4 grudnia 2020 r. pozostawiono przesyłkę w placówce pocztowej na okres 14 dni, umieszczając równocześnie zawiadomienie o powyższym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W związku z faktem, iż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie, za dzień doręczenia zaskarżonej decyzji należy uznać 18 grudnia 2020 r. (tzw. fikcja doręczenia). Termin na wniesienie odwołania przysługiwał skarżącemu w okresie od 18 grudnia 2020 r. do 4 stycznia 2021 r., zatem wniesienie go w dniu 14 grudnia 2020 r. było przedwczesne. Zdaniem Sądu, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2021 r., stwierdzające z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe, gdyż zostało wydane przedwcześnie, bez ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, czy – jak twierdzi skarżący - decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 listopada 2020 r. doręczono skarżącemu w K. w dniu 4 grudnia 2020 r. Wobec powyższego powstały wątpliwości co do miejsca i daty doręczenia decyzji skarżącemu, uzasadniające konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 600/10 "w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny". Tymczasem Wojewoda zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co winien uczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji tego zaniechania organ przedwcześnie przyjął, że "termin na wniesienie odwołania przysługiwał skarżącemu wyłącznie w okresie od 18 grudnia do 4 stycznia 2021 r.". Jeśli jest faktem, jak twierdzi skarżący, że decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27 listopada 2020 r. doręczoną mu na adres domowy w K. ul. [...], skarżący odebrał w dniu 4 grudnia 2020 r., to wówczas odwołanie z 12 grudnia 2020 r. nadane w polskiej placówce pocztowej 14 grudnia 2020 r. zostało wniesione w terminie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 134 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł, co stanowi uiszczony wpis od skargi.