II SA/Kr 1442/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K., B. M. - K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 października 2025 r. nr 522/2025 znak WOB.7721.206.2021.JNOW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budo wlanego w Zakopanem decyzją z dnia 17 marca 2021 r. nr 80/2021 znak: NB.5160.5.131.2019.JK zatwierdził projekt budowlany zamienny inwestorowi J. K. dla zamierzenia budowlanego pn. "dobudowa klatki schodowej z częścią mieszkalna na działce nr ewid.[...] obr. [...] w Z. rejon ul. [...]" oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 3 października 2025 r. nr 522/2025 znak: WOB.7721.206.2021.JNOW działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie podzielił stanowiska organu I instancji wyrażonego w skarżonej decyzji oraz stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa oraz bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. l, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach) roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Zatem wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ww. przepisy są ze sobą ściśle powiązane i stanowią tzw. postępowanie naprawcze. Mając na uwadze powyższe organ I instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień określany jako wspomniane wcześniej postępowanie naprawcze wskazane w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten stosowany jest zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud.", czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Regulacja art. 51 ust. 7 stanowi, natomiast iż ww. przepis (art. 51 Pr. bud.) ma zastosowanie odpowiednio w sytuacji, gdy roboty budowlane - w przypadkach innych niż art. 48 i 49b zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Art. 28 Prawa budowlanego wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania zostało ustalone, że inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 1990 r., która zezwalała na dobudowę klatki schodowej w odległości 0,5 m od granicy działki nr [...] obr[...] w Z.. Zobowiązanie nałożone na inwestora ostateczną decyzją PINB z dnia 10 lipca 2018r., która na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożono, na inwestora "obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy budynku na podstawie ww. decyzji dokonano istotnych odstępstw od warunków ww. pozwolenia na budowę - w trakcie postępowania prowadzonego przed PINB w Zakopanem ustalone zostało, iż inwestor odstąpił od warunków ww. decyzji poprzez zmianę konstrukcji dachu, co zwiększyło powierzchnię użytkową pomieszczeń zlokalizowanych na poddaszu, a także poprzez wykonanie dodatkowego otworu okiennego od strony budynku hotelu. Podczas czynności z oględzin w dniu 24 kwietnia 2014 r. ustalono bowiem, że projekt zakładał dobudowę od strony wschodniej klatki schodowej o wymiarach zew. 6,20 x 1,50m oraz betonowych schodów o wejściowych, zgodnie z przedłożoną dokumentacją okap od strony wschodniej miał mieć 50 cm, nie stwierdzono przekroczenia szerokości okapu. Forma architektoniczna części dobudowanej od strony wschodniej (widok elewacja północna) różni się od przedłożonych przez inwestora rysunków, a w szczególności zmieniono podparcie dachu nad klatką schodową przesuwając je w kierunku lica ściany o ok. 1,70 m od projektowanej dobudowy, przez to została zwiększona powierzchnia użytkowa kondygnacji poddasza (...) oraz wykonanie dodatkowego otworu otwarcia od strony budynku hotelu "[...]". Inwestor nie posiada dziennika budowy (...). W ścianie od strony wschodniej (...) 3 otwory". W tym miejscu zaznaczyć również należy, że przedmiotowy budynek znajdować się miał w odległości 0,5 m od granicy działki, natomiast okap budynku zaprojektowano na długość 50 cm. Podczas oględzin inspektorzy PINB nie stwierdzili powiększenia okapu dachu. Z uwagi na złożony charakter sprawy mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, określającego odległość wznoszonych budynków od granicy działki i od obiektów istniejących na działce sąsiedniej z uwagi na niejednolite orzecznictwo dotyczące ww. przepisu oraz z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt: P 46/13 ze względu na znaczony upływ czasu od wydania ww. decyzji nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.2017r. sygn. akt: II OSK 571/17 jaki zapadł w sprawie decyzji GINB z dnia 21 października 2015r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 maja 2015 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 23 października 1990 r.). Mając na uwadze ww. nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego obiektu organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, którego przebieg został uregulowany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie stanu bezprawia budowlanego związanego z dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia właśnie procedury naprawczej. W realiach niniejszej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Powyższy obowiązek jak wskazano powyżej wynikał z decyzji PINB z dnia 10 lipca 2018 r., zmienioną w zakresie terminu przez MWINB decyzją z dnia 3 lipca 2019r., która to pozostaje decyzją ostateczną. Nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez Inwestora w postaci wykonania ww. obowiązku miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud. Wskazać również należy, iż zgonie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r. sygn. akt. II OSK 330/16 "Sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego", dlatego też zarówno organ I instancji jak i tutejszy organ dokonują sprawdzenia przedłożonych projektów pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach drugiego ze wspomnianych etapów postępowania naprawczego. Organ zatem jest zobowiązany sprawdzić wykonanie obowiązku nałożonego decyzją o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a zatem dokonać merytorycznej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie objętym art. 35 ust. 1 Pr. bud. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Pr. bud., znajdującego w. stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami. ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczne—budowlanymi. Organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. Powyższe wymogi powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ. Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonej decyzji PINB, wskazać należy, iż rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego zostało wydane co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów. Jak już wspomniano do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 Pr. bud. Projekt budowlany, a zatem odpowiednio także projekt budowlany zamienny, winien również spełniać wymogi określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazuje się, iż dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach ustawy Prawo budowlane jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. I tak w odniesieniu do najistotniejszych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane jak i Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazać należy, iż przedłożony projekt narusza: § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić: nazwę, adres i kategorię obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany - na stronie tytułowej nie zawarto kategorii obiektu budowlanego jak i jednostek ewidencyjnych, obrębu i numerów działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany; § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia: na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego należy umieścić metrykę projektu zawierającą: datę i podpis - na rysunkach w części "projekt zagospodarowania terenu" w metrykach rysunku brak jest podpisu projektanta; art. 34 ust. 3 pkt. 5 Pr. bud.: Projekt budowlany powinien zawierać: informację o obszarze oddziaływania obiektu - projekt budowlany nie zawiera informacji o obszarze oddziaływania obiektu; § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia: Dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy, oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu – projekt zagospodarowania terenu nie zawiera informacji o obszarze oddziaływania obiektu; § 8 pkt. 2 pkt. 4 rozporządzenia: Część opisowa, o której mowa w ust. l, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać: zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku j ego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego - projekt nie zawiera zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia: Część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać: zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: a) instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, b) instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz- instalację piorunochronną, c) instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych (...) - przedłożony projekt nie zawiera tzw. "części branżowej" (opisowej jak i rysunkowej) mimo iż z lektury projektu wynika, iż w omawianej części budynku projektowana jest kuchnia, łazienka oraz że w tej części rozprowadzone zostaną instalacje; § 13 a rozporządzenia: Informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera: 1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu, o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; 2) zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany - projekt nie zawiera informacji o obszarze oddziaływania obiektu; Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przedłożony projekt nie spełnia warunków art. 35 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. w zakresie jego kompletności. Brak jest również informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Pr. bud. W ocenie organu odwoławczego ww. braki w materii kompletności projektu budowlanego (szczególnie części opisowej) rzutują na możliwość oceny przedłożonego projektu pod kątem jego zgodność z przepisami zarówno technicznymi jak i planistycznymi. Co istotne w ocenie MWINB organ I nie wyjaśnił również należycie kwestii dotyczących wymaganych uprawnień i zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. w zakresie części architektonicznej. Jak wynika bowiem z kopii decyzji z dnia 3 kwietnia 1991r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (kopia w projekcie) J. K. mgr inż. budownictwa wodnego posiadający przygotowanie do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniony jest min. do "sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli" oraz oporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych robót (...)". O ile organ nie ma wątpliwości co do możliwości opracowania części konstrukcyjnej obiektu, tak wątpliwości budzi objęcie zakresu części architektonicznej. W ocenie organu nie została należycie wyjaśnione kwestia okapu dachu od strony działki nr [...]. O ile z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana budyń usytuowana jest w granicy z ww. działką o tyle z materiału dowodowego wynika, że okap wystaje poza lici ściany i może naruszać interesy osób trzecich. Niedostateczne wyjaśnienie ww. kwestii w ocenie MWINB wynika min. z niekompletności projektu budowlanego jak choćby w zakresie informacji o oddziaływania obiektu w projekcie zagospodarowania ternu, co przedkłada się również min. na brak w projekcie informacji o sposobie odprowadzania wód opadowych z projektowanej połaci dachowej (wymieniono jedynie urządzenia w projekcie architektoniczno-budowlanym, brak jest informacji w części projektu zagospodarowywania i informacji o obszarze oddziaływania). Powyższe w ocenie MWINB powoduje brak możliwości zbadania zgodności przyjętych rozwiązań w odniesieniu do art. 28 ust. 2 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo w ocenie MIWNB, projekt winien jasno wskazywać jakie roboty budowlane przewidziano do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do stanu istniejącego obecnie i projektowanego, czego obecnie w projekcie nie zawarto. Organ odwoławczy zauważył, że przedłożony projekt jako projekt zamienny, powinien jasno odzwierciedlać stan faktyczny w zakresie naruszeń oraz odpowiednio przewidywać przeprowadzenie prac, które zabezpieczą sąsiednie nieruchomości przed skutkami odstępstwa i naruszenia prawa w nawiązaniu do ochrony ich interesów prawnych. Jest oczywiste, że projekt zamienny zmierza do przedstawienia obrazu końcowego inwestycji, ale w przypadku projektu zamiennego, który uzdrawia istotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji projektowo-budowlanej, zasada prawdy materialnej wymaga, aby dokumentacja ta w sposób kompleksowy i zgodny z prawem proponowała rozwiązanie problemów technicznych, prawnych i faktycznych związanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji projektowo-budowalnej. Podsumowując wobec braków w projekcie i niedostatecznie wyjaśnionych kwestii o których mowa powyżej w ocenie MWINB nie jest możliwe obecnie zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego. Jednocześnie wyszczególnione powyżej braki rzutują na możliwość rzetelnej oceny zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno—budowlanymi. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej pierwotny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor winien przedłożyć projekty budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie budowlane, który będzie obejmować także wykonane już roboty, bowiem w procedurze naprawczej decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy winna zatwierdzać projekt budowlany zamienny dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Wszak w wyniku samowolnego działania inwestora decyzja o zatwierdzeniu pierwotnego projektu budowlanego została uchylona, a projekt wyeliminowano z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K. i B. M. – K. wskazując, że wydana decyzja jest niesprawiedliwa. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że nie byli traktowani jako strona postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyżej przedstawione uwagi o charakterze ogólnym, należy jednak skorygować przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) w zakresie, w jakim organ architektoniczno – budowlany kontroluje projekt budowlany, procedując w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b)(uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Z kolei przepis art. 25 ust 3 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, kompetencje organu do wzywania inwestora, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym ma jedynie organ pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2659/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2025 r. II SA/Gd 450/25). Z kolei przepis art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2025 II OSK 93/21, w którym wskazano, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego wprost wynika, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Powołany przepis obecnie stanowi, że "przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś w czasie relewantnym dla rozpoznawanej sprawy stanowił, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Natomiast art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest jednym z elementów postępowania mającego na celu sprawdzenie zgodności z prawem kiedyś projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Brak zatem podstaw, aby tego przepisu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego nie stosować do projektu budowlanego zamiennego lub obecnie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego. Projekt budowlany znamienny ( projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego) podlega więc kontroli organu nadzoru budowlanego analogicznie, jak kontroli podlega projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dokonywanych przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r. II SA/Ol 625/180). W tym też zakresie ograniczeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ale też w postępowaniu naprawczym doznaje norma, o której mowa w art. 136 § 1 K.p.a. (organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Jeżeli braki w postępowaniu dotyczącym dwóch wyżej wskazanych typów spraw administracyjnych (pozwolenie na budowę, postępowanie naprawcze) dotyczą nieprawidłowości projektu budowlanego (projektu budowlanego zamiennego), organ odwoławczy nie może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a., gdy z normą szczególną jest tu art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane tj. nałożenie na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jak mowa wyżej, jest to zaś wyłączna kompetencja organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nie może też zlecić dokonania tej czynności organowi pierwszej instancji, bo nieusunięcie przez inwestora nieprawidłowości, nie daje organowi drugiej instancji podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (wezwania do usunięcia nieprawidłowości i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, w razie ich nieusunięcia, dokonuje ten sam organ). Dostrzegając zatem braki w tym zakresie (nieprawidłowości projektu budowlanego lub projektu zamiennego), organ odwoławczy winien zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozparzenie. W niniejszej sprawie organ wskazuje na konkretne uchybienia dotyczące projektu budowlanego zamiennego wskazując, że na stronie tytułowej nie zawarto kategorii obiektu budowlanego oraz jednostek ewidencyjnych, obrębu i numerów działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany, na rysunkach w części "projekt zagospodarowania terenu" w metrykach rysunku brak jest podpisu projektanta, brak informacji o obszarze oddziaływania obiektu, brak zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak tzw. "części branżowej" (opisowej jak i rysunkowej) mimo iż projektu wynika, iż w omawianej części budynku projektowana jest kuchnia, łazienka. Materialno-prawne założenia organu drugiej instancji są zatem takie, że projekt budowlany jest niekompletny i zachodzi konieczność jego uzupełnienia – usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, oparciu o regulację z art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji organ, uprawniony, ale też zobowiązany był do wydania decyzji typu kasacyjnego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.