II OSK 2659/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/18 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2018 r., [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz E.S. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH WYROKIEM Z 8 MARCA 2019 R., SYGN. AKT II SA/GL 1068/18, ODDALIŁ SKARGĘ E.S. (DALEJ: "SKARŻĄCA") NA DECYZJĘ WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Z [...] PAŹDZIERNIKA 2018 R., NR [...], W PRZEDMIOCIE ODMOWY ZATWIERDZENIA PROJEKTU BUDOWLANEGO I UDZIELENIA POZWOLENIA NA BUDOWĘ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Rybnika decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącej pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 6 mieszkań na działkach nr [...] [....] przy ul. [....] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K. i R. S. oraz A. i A. K. Wojewoda Śląski decyzją z [....] września 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając, że zaplanowany w projekcie budowlanym dostęp do ul. [...] przez działkę nr [....], oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytek "dr" o szerokości 3 m wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, wobec czego działki nr [...] i [...], na których zlokalizowana jest planowana inwestycja, nie posiadają wymaganego dostępu do drogi publicznej. Po rozpoznaniu skargi Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1096/17, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ II instancji nie ustalił, czy budowa planowanych budynków na działce Skarżącej wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działek należących do osób odwołujących się. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania A.K. i A.K. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Rybnika i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Wojewoda poniósł, że działka A. i A. K. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w związku z czym przysługuje im status strony. Organ II instancji wskazał, że szerokość działki nr [...], na której zaplanowano drogę dojazdową, wynosi 3 m, co oznacza to, że wymóg zgodności wyżej wymienionym wymogiem nie został spełniony. Wojewoda odnotował nadto, że wprawdzie na części działki [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] na mapie widnieje pas szerokości ok. 1,5-2 m oznaczony jako użytek "dr" niemniej jednak działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], co oznacza, że korzystanie z niej jako z drogi dojazdowej do planowanej inwestycji winno być usankcjonowane prawnie w formie ustanowienia służebności przejazdu. Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła E.S.. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem z 8 marca 2019 r., orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że przepisy regulują sposoby zapewnienia dostępu do nieruchomości i przewidują, że jezdnia służąca dojazdowi musi wynosić przynajmniej 3 metry. Sąd wskazał przy tym, że dopuszczalne odstępstwa od tej reguły przewidują skomunikowanie z drogą publiczną ciągiem pieszo-jezdnym, bądź dojściem, jeśli posiada ono szerokość minimum 4,5 m. Z powyższych zasad Sąd wywiódł, że nie można wywodzić, iż zapewnienie komunikacji z drogą publiczną nastąpi dojazdem bez możliwości dojścia o szerokości 3 metry i osobno dojściem przez inne działki o szerokości 1,5 metra. Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia obowiązku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Stwierdził jednakże, że Skarżąca nie wykazała, że naruszenie to doprowadzić do ograniczenia jej uprawnień procesowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.S., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) § 14 i § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), przez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji naruszyły art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: K.p.a.), przez doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika oraz art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Uzasadniając zarzuty wskazano, że dnia 5 września 2017 r. E.S. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed organami administracji, w związku z czym decyzja z [...] października 2018 r. powinna zostać doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi. Ponadto Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że parcela będąca własnością Miasta Rybnik leżąca w pasie drogowym wyznaczonych w planie zagospodarowania ciągów komunikacyjnych oznaczonych symbolami [...] i [...] pomiędzy działkami [...] i [....] posiada minimalną szerokość wynoszącą 3 metry, co pozwala na przeprowadzenie po niej dojazdu do działek objętych inwestycją zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast ruch pieszych (dojście), którego minimalna szerokość wymagana przepisami § 16 ust 1 ww. warunków technicznych może być realizowane po parceli nr [...] (pomiędzy parcelami [....] a [....] oraz [....] i [....] - od strony północno zachodniej) gdzie minimalna szerokość działki wynosi 2 metry. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, iż Sąd nie uzasadnił szczegółowo przyjętej przez niego interpretacji § 14 rozporządzenia technicznego. Nadto Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania – A.K. i A.K. – wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie złożony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez uczestników postępowania A.K. i A.K. zauważyć należy, iż choć faktycznie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera szczegółowego odniesienia się do wszystkich zgłoszonych w niej zarzutów, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, te i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki – o ile nie wskazano inaczej – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8). Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zauważyć należy, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej jest utrudnione ze względu na wadliwy sposób jej skonstruowania, w tym w szczególności wskazanie w otwierającym ją zarzucie na naruszenie § 14 i § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bez precyzyjnego wskazania przepisów, która zdaniem kasatora miałyby zostać naruszone. Przypomnieć zaś trzeba, iż § 14 dzielił się w datach orzekania przez organ administracji i Sąd I instancji na cztery, a § 16 na dwa ustępy, dotyczące różnych zagadnień związanych z wymogami dotyczącymi dojść i dojazdów. Przypomnieć zaś trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się zamiarów autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Choć wymogom tym konstrukcja zarzutu oznaczonego w kontrolowanej skardze nie sprostała, to jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, będącego przecież integralną częścią ego pisma procesowego, wskazuje, iż kasator spośród jednostek redakcyjnych § 14 i § 16 rozporządzenia odwołuje się w nim jedynie do § 14 ust. 1 i § 16 ust. 1, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż to te właśnie te przepisy, zostały przez stronę skarżącą wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów kasacyjnych za niezasługujące na uwzględnienie uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy dojść do wejść do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej prowadzących od dojść i dojazdów o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, co oznacza, iż nie znajdzie on w ogóle zastosowania przy ocenie, czy spełniony został wynikający z § 14 ust. 1 wymóg zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy (z nieznanych powodów określonych w skardze kasacyjnej jako organy podatkowe) art. 40 § 2 K.p.a. zauważyć należy, iż Sąd I instancji podzielił pogląd strony skarżącej, iż doszło do naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym, jednakże skarżąca nie wykazała, iż mogło to doprowadzić do ograniczenia jej uprawnień procesowych. Przypomnieć zaś trzeba, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanką uchylenia decyzji lub postanowienia jest jedynie takie naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływu takiego Sąd I instancji nie stwierdził, a jego stanowisko w tym zakresie nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, której autor ograniczył się jedynie do wskazania potencjalnych skutków tego uchybienia dla możliwości zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli decyzji Wojewody Śląskiego, pominął natomiast jego ewentualny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego dotyczące § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie zaaprobował bowiem stanowisko organu odwoławczego, że zaprojektowane dojście i dojazd do budynku realizowanego w II etapie nie spełnia wymogów z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia w tym zakresie wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji przytoczono zaś wprawdzie w treść § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże brak jest w nim jednoznacznego wskazania, wymogów wynikających, z którego z przepisów tego paragrafu, nie spełnia przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany. Sąd I instancji ograniczył się w tym zakresie jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż z § 14 rozporządzenia nie można wywodzić, iż zapewnienie komunikacji z drogą publiczną nastąpi dojazdem (bez możliwości dojścia) o szerokości 3 metry i osobno dojściem (przez inne działki) o szerokości 1,5 metra. Całość dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przywoływanych przepisów § 14 ust. 1 do 3 rozporządzenia ograniczyła się do stwierdzenia, że cyt. "Przepis powyższy wskazuje wyraźnie, jak taki dostęp może zostać zapewniony. Przede wszystkim jezdnia służąca dojazdowi musi wynosić przynajmniej 3 metry. Istnieją od tej reguły odstępstwa, polegające na tym, że skomunikowaniu z drogą publiczną może nastąpić ciągiem pieszo-jezdnym. Wreszcie – przewidziano możliwość "dojazdu przez dojście", jeśli posiada ono szerokość minimum 4,5 metra. Jednakże z § 14 rozporządzenia nie można wywodzić, iż zapewnienie komunikacji z drogą publiczną nastąpi dojazdem (bez możliwości dojścia) o szerokości 3 metry i osobno dojściem (przez inne działki) o szerokości 1,5 metra." Dalej Sąd I instancji stwierdził, iż skarżąca nie zapewniła, dla swojej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej, zgodnego z przepisami prawa, bowiem wskazanie, że może to nastąpić fragmentem gruntu o szerokości 3 metrów. nie stanowi realizacji nakazu wynikającego z § 14 rozporządzenia. Także w tym miejscu swoich rozważań Sąd I instancji nie wskazał o nakaz wynikający, z którego ustępu wskazanego wyżej § 14 chodzi Sądowi I instancji. Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku w zakresie kluczowego aspektu prawnego sprawy, będącego przecież jedynym powodem odmówienia inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę, nie może być ocenione jako odpowiadające wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem umożliwia zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nadto Sąd I instancji błędnie przywołał w swoich rozważaniach treść § 14 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., podczas gdy zgodnie z normą intertemporalną zawartą w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285, dalej rozporządzenie zmieniające), dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Co za tym idzie dla zastosowania § 14 ust. 1 o określonej treści ma zatem znaczenie data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a nie data orzekania przez organ II instancji. W związku z tym budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Już tylko wskazane naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji odwołał się jedynie do treści § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazując, że dojazd do planowanej inwestycji ni odpowiada wymogom wskazanym w tych przepisach, co zdaje się sugerować, że aprobując orzeczenie organu odwoławczego i nie wskazując, by było ono wadliwie uzasadnione, Sąd I instancji podzielił także w całości stanowisko organu w tym zakresie. Odnosząc się do dokonanej przez organ i zaaprobowanej przez Sąd I instancji wykładni poszczególnych przepisów składających się na § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdzić natomiast należy, iż jest ona błędna. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, zaś zgodnie z ust. 3 do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. To § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia ogólnie stanowi zatem, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie kolejne przepisy zawarte w § 14 określają szerokość ciągu pieszo-jezdnego (ust. 2) i szerokość dojścia spełniającego funkcję dojazdu (ust. 3). Dotyczą zatem innego sposobu zapewnienia dojścia i dojazdu niż podstawowy przewidziany w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Skoro zaś w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia tak z ciągiem pieszo-jezdnym, jak i z dojściem pełniącym funkcję dojazdu, to oznacza to, że nie znajdą w niej w ogóle zastosowania przepisy regulujące wykorzystanie tych specyficznych sposobów zapewnienie dojścia i dojazdu do budynku określone w § 14 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczo powinien znaleźć zastosowanie § 14 ust. 1. W ramach tego przepisu prawodawca wskazał parametr szerokościowy tylko dla jezdni, tj. minimum 3 m, nie wskazując przy tym ile powinna wynosić szerokość dla dojścia, a ile dla dojazdu. Wykładnia przepisów § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, w znajdującym w sprawie zastosowanie brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r., prowadzi zatem do stwierdzenia, że minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, a ustalając regulacje mające w sprawie zastosowanie koniecznym jest odniesienie ich do warunków ściśle określonej sprawy (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 699/08). Z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. wynika zaś, że w tym zakresie istnieje możliwość zapewnienia dostępu i dojazdu za pomocą jezdni o minimalnej szerokości 3 m, o ile wielkość ta spełniać będzie wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1430/18; z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1494/17). Znamienną jest tutaj różnica pomiędzy brzmieniem § 14 ust. 1 znajdującym zastosowanie kontrolowanej sprawie, a jego brzmieniem aktualnym, przywołanym przez Sąd I instancji, sprowadzająca się do tego, iż dopiero po dniu 1 stycznia 2018 r. prawodawca jednoznacznie przesądził, iż wymagana szerokość 3 metrów dotyczy jezdni stanowiącej dojazd. Tym samym mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia podnieść należy, że przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 metrów (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1921/16; z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2492/14). Ocena spełnienia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia winna być zatem podstawą orzeczenia organu, co oznacza, iż nie było podstaw do sięgania po rozwiązanie określone w § 14 ust. 2 lub 3 rozporządzenia (por. także wyrok NSA z 10 maja 2005 r., OSK 1567/04). Zauważyć w tym miejscu należy, iż gdyby przyjąć wykładnię § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zaprezentowaną przez Wojewodę, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji, to okazałoby się że dojście do nieruchomości musi mieć szerokość jeśli nie 7,5 metra (ust. 1 + ust. 3), to przynajmniej szerokość 5 metrów wskazaną w ust. 2 cyt. przepisu. Z taką interpretacją tej normy nie sposób się zgodzić, albowiem pomija ona zupełnie okoliczność, iż ciąg pieszo-jezdny umożliwiać musi między innymi postój pojazdów (§ 14 ust. 2 rozporządzenia), którego to wymogu nie musi spełniać dojazd o jakim mowa w § 14 ust. 1, co uzasadnia ustanowienie odmiennych wymogów co do minimalnej szerokości wymaganej dla tych rodzajów dojazdów. Podsumowując stwierdzić należy, iż minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Trafny w przedstawionym powyżej zakresie okazał się zatem zgłoszony zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w następstwie tego niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zauważyć bowiem należy, iż w kontrolowanej sprawie przewidziane w projekcie dojście i dojazd, które ma zapewnić o dostępie budynku do drogi publicznej, tylko we fragmencie, ma przewężenie wynoszące 3 metry. Okoliczność ta nie została przy tym w ogóle oceniona pod względem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej, lecz błędnie uznana za samoistne naruszenie § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tym bardziej, że uregulowania dotyczące ciągów pieszo-jezdnych nie mają zastosowania w tej sprawie. Skoro zaś uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały, poza uchybieniem art. 141 § 4 P.p.s.a., przede wszystkim na zaakceptowaniu naruszenia przez orzekający w sprawie organ odwoławczy § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to uznać należy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę E.S.. Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia sprawie warunków technicznych Naczelny Sąd Administracyjny z omówionych wyżej powodów uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Śląski zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.). W szczególności organ rozpozna odwołanie A i A.K. uwzględniając, że ocena dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej winna być dokonana jedynie w oparciu o regulację zawartą w § 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę, wskazującym, iż minimalna szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być niższa niż 3 metry, a jednocześnie dostęp do drogi publicznej spełniać musi wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, która to okoliczność, w następstwie błędnej wykładni § 14 ust. 1 i błędnego zastosowania w sprawie § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie była w ogóle przedmiotem badania organu II instancji. Jednocześnie rozpoznający odwołanie organ musi uwzględnić okoliczność, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę samo ujawnienie niezgodności planowanej inwestycji z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 4 marca 2019 r., sygn. II OSK 2321/18). Tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 302/17 oraz z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17). Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę i skargę kasacyjną (720 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) i od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).