II SA/Kr 1447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr./ Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty dodatkowej Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r. nr [....] wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2011 r., obciążającej Spółkę [....] jako użytkownika wieczystego działki nr [....], obr. [....] jedn. ewid. [....] . Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2012 r. Nr [....] nałożono na Spółkę [....] sp. z o.o. w P. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto K. , oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 2146 m2, zabudowaną budynkiem przy ul. [....] , dodatkową opłatę roczną za 2011 r. w wysokości 53.400,00 zł z tytułu niedotrzymania terminu zakończenia remontu ww. budynku zgodnie z umową o oddanie w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo stan faktyczny przedmiotowej sprawy i przebieg postępowania w sprawie. W wyniku przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania – ustalono, że przedmiotowa nieruchomość jest niezagospodarowana i zaśmiecona. Brak na niej śladów jakichkolwiek prac budowlanych czy zabezpieczających obiekt. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy organ I. instancji przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz powołał się na potwierdzenie stanowiska zajętego w tej sprawie na liczne orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnośnie czasu i sposobu obliczania dodatkowej opłaty rocznej, uniezależnienia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od winy użytkownika wieczystego oraz konstytutywnego i fakultatywnego charakteru decyzji w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka [....] sp. z o.o. w P. W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zawiadomienie o oględzinach, w związku z czym Spółka [....] nie miała możliwości wzięcia w nich udziału; 2) pominiecie okoliczności, że skarżący nie ponosi jakiejkolwiek winy w niedotrzymaniu terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej; 3) nałożenie na odwołującą stronę dodatkową opłatę za 2011r.,w sytuacji gdy spółka [....] stała się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości dopiero w marcu 2011 r. W rezultacie, za okres kiedy spółka [....] nie była użytkownikiem wieczystym nie może ona ponosić obowiązku zapłaty dodatkowej opłaty. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ ustalił, że działka nr [....] została oddana w użytkowanie wieczyste H.K. na podstawie umowy z dnia 7 stycznia 1999 r. - w celu wykonania remontu budynku usytuowanego przy ul. [....] w K. i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego w terminach: 2 lata na rozpoczęcie remontu i 4 lata na jego zakończenie, licząc od daty podpisania aktu notarialnego (§ 5 umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku, karty nr 18-20 akt administracyjnych). Przed upływem ww. terminu przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz następujących osób fizycznych: P.L. , M.B. , J.G. (umowy notarialne zawarte 21 listopada 2002 r. i 4 grudnia 2002 r.). Wyżej wskazane osoby fizyczne sprzedały budynek przy ul. [....] oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] na rzecz [....] sp. z.o.o., która w dniu 11 sierpnia 2006 r. uzyskała decyzję nr [....] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia pn.: "przebudowa i częściowa nadbudowa obiektu użytkowego, częściowo podpiwniczonego (stary młyn, magazyny) z przeznaczeniem na budynek mieszkalny - wielorodzinny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan-gaz-co, prąd, poprzez istniejący wjazd przy ul. [....] , działka nr [....] . Spółka [....] przed przystąpieniem do remontu ww. budynku w dniu 14 grudnia 2006 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] zabudowanej budynkiem nr [....] – M.S. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [....] w N. , który po przeniesieniu na siebie w dniu 7 lutego 2007 r. pozwolenia na budowę nr [....] rozpoczął prące remontowe w budynku przy ul. [....] , trwające z przerwami do początku 2009 r. Z uwagi na niedokończenie remontu ww. budynku, mocą decyzji z dnia 20 sierpnia 2009 r. została naliczona M.S. dodatkowa opłata roczna za rok 2009. Następnie aktem notarialnym z dnia 30 marca 2011 r. Rep. [....] M.S. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] wraz z prawem własności usytuowanego na tej nieruchomości budynku przy ul. [....] w K. na rzecz [....] sp. z o.o. w P. Prezydent Miasta K. mocą decyzji z dnia 15 lutego 2012 r. Nr [....] ustalił dodatkową opłatę roczną za 2010 r. w kwocie 35.600,00 zł. W przedmiotowej sprawie, organ I. instancji zawiadomił Spółkę [....] , że w dniu 16 marca 2012 r. odbędzie się rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości (pismo z dnia 5 marca 2012 r.). Zawiadomienie doręczono Spółce [....] w dniu 9 marca 2012 r., czyli na 6 dni przed rozprawą (oględzinami). Zauważono, że udział w rozprawie (poza obowiązkowym stawiennictwem) nie jest obowiązkiem strony, ale jej prawem, dlatego też organ winien czuwać nad zachowaniem gwarancji procesowych stron postępowania i tym samym realizacji zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w treści art. 94 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§ 1). Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawiennictwo strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Wyżej przedstawione okoliczności sprawy Kolegium Odwoławcze uznało za naruszenie zasady określonej w art. 7 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w tym zakresie zostały naruszone prawa odwołującej się strony, bowiem została pozbawiona możliwości wynikających z wyżej powołanego przepisu. Kolegium Odwoławcze podniosło, że naruszenie przepisów określających termin wezwania na rozprawę stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I. instancji prawidłowo zawiadomi Spółkę [....] o terminie rozprawy (oględzin nieruchomości). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma więc znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu skarżąca spółka zawiniła w niedotrzymaniu terminu. Wyżej zaprezentowany pogląd jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/07, z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 677/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt l OSK 843/08). Wskazano, że nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (akt notarialny z dnia 30 marca 2011 r. Rep.......) mocą którego M.S. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] wraz z prawem własności usytuowanego na tej nieruchomości budynku przy ul. [....] w K. na rzecz [....] Sp. z o.o., a użytkownik wieczysty przejął zobowiązania poprzedników prawnych. W dniu 17 września 2012 r. [....] Sp. z o.o. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o jej uchylenie. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, że skarżąca spółka nie ponosi winy w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z umową użytkowania wieczystego. Skarżąca spółka wywodziła, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uzasadniona tylko stwierdzonym faktem niedotrzymania terminu zabudowy, ale powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień. Podniesiono, że Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I. instancji tylko z przyczyn formalnych, natomiast nie dostrzegło wskazanej powyżej jej wady materialnoprawnej. W związku z tym skarżąca spółka wyraziła zaniepokojenie, że ponownie organ I. instancji wyda taką samą decyzję pod względem merytorycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Jedynym kryterium kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji jest jej zgodność z prawem, żadne względy celowościowe bądź etyczne nie mogą warunkować oceny prawidłowości działania administracji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tym samym skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż wynikają z jej treści. Należy wskazać, że prowadząc postępowanie organy powinny zwrócić uwagę na wadę, która uwidoczniła się w decyzji organu I. instancji i której nie skorygował organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ I. instancji orzekając o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Spółkę [....] sp. z o.o. w pkt 2 decyzji określił, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ II. instancji wprawdzie uchylił tą decyzję wskazując na wadę postępowania dowodowego, ale nie wskazał, że określenie tej daty było nieprawidłowe. Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) który stanowi, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Brzmienie tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości. Określa on termin uiszczenia opłaty dodatkowej za dany rok przez osobę do uiszczenia jej zobowiązaną. Zamieszczenie więc w decyzji organu I instancji terminu wymagalności opłaty dodatkowej za rok 2011 r. w sposób odmienny od tego uregulowania, stanowi naruszenie prawa, gdyż narusza normę prawną wyrażoną przepisem art. 64 ust. 4 ustawy gospodarce nieruchomościami. Tą wadę powinny usunąć organy w toku ponownego załatwiania sprawy. Sąd uchylił w tym zakresie wydane decyzje mając na uwadze przede wszystkim to, że brak uwzględnienia tej wady przez Sąd wskazywałby na prawidłowość zajętego w tym zakresie stanowiska przez organy administracji. Tym samym nawet w zakresie wydanej decyzji kasacyjnej Sąd wprawdzie jej nie uchylił w całości, ale stwierdza, że w zakresie braku dostrzeżenia wady dotyczącej terminu uiszczenia dodatkowej opłaty także i ta decyzja jest błędna. Niewątpliwie jest to dość nietypowy sposób orzekania, ale w tej sprawie jest on w ocenie Sądu prawidłowy. Wyrokiem tym Sąd bowiem stwierdził, że tylko rozstrzygniecie co do daty uiszczenia opłaty jest błędne, natomiast decyzja organu odwoławczego w pozostałym zakresie nie narusza w istotnym zakresie przepisów prawa. Ponieważ także decyzja organu I. instancji nieprawidłowo określała datę uiszczenia opłaty dodatkowej, to Sąd uchylając w tym (i tylko w tym) zakresie decyzję organu odwoławczego także uchylił decyzję organu I. instancji co do daty uiszczenia dodatkowej opłaty. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, należy wskazać, że są one nieuzasadnione. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej została ustalona prawidłowo. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Przywołany wyżej przepis ustanawia wyraźne reguły określania wysokości opłaty dodatkowej tak za pierwszy rok jak i za następne lata niewywiązania się przez użytkownika wieczystego ze zobowiązania zagospodarowania nieruchomości. Ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy dodatkowej opłaty już za trzeci rok – tym samym organ I. instancji powinien ją określić (o ile skorzystał z uprawnienia do nakładania tejże opłaty) w wysokości 30 % wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę na potrzeby ustalania pierwszej opłaty dodatkowej. Tym samym podstawą ustalenia wysokości opłaty dodatkowej za trzeci rok jest wartość nieruchomości zamieszczona w operacie sporządzonym na potrzeby ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok niezagospodarowania nieruchomości. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej Spółki dotyczącej braku uwzględnienia przez organy kwestii jego zawinienia bądź braku zawinienia przy zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwym jest, że skarżąca Spółka jest już kolejnym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości gruntowej. Jak wynika z umowy sprzedaży użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółki, a na Spółkę tą przeszły wszelkie ciężary i korzyści związane z jej przedmiotem (§ 5 ust. 2 umowy, akta administracyjne sprawy, karta nr 114). Tym samym na rzecz tego użytkownika wieczystego przeszły obowiązki wynikające z zobowiązania się do rozpoczęcia remontu budynku istniejącego na tej działce w terminie do 2001 r. i zakończenia tego remontu do 2003 r. Takie były warunki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz pierwszego użytkownika wieczystego – H.K. Takie też prawa przejęli kolejny użytkownicy wieczyści. Zgromadzony materiał zdjęciowy wskazuje, że budynek ten nie został w ogóle poddany jakiemukolwiek remontowi, a wręcz przeciwnie, podlegał on dalszej dewastacji. Wprawdzie na rzecz jednego z poprzednich użytkowników wieczystych było wydane w 2006 r. pozwolenie na budowę (na rzecz Spółki ....sp. z o.o.) i zostało ono w 2007 r. przeniesione na rzecz kolejnego użytkownika wieczystego – M.S. , to jednak na rzecz skarżącej Spółki pozwolenie to nie zostało przeniesione. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej nie pozwalają na odmowę jej ustalenia w zależności od stopnia zawinienia samej strony. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1031/05, opub. w LEX nr 321551, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/09, opub. w LEX nr 587627, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 294/09, opub. w LEX nr 536042). Stanowisko to prawidłowo zostało wyjaśnione w decyzjach wydanych w tej sprawie. Użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa dane prawo użytkowania wieczystego i wraz z nabyciem takiego prawa winien liczyć się ze skutkami jego nabycia. Skoro już było wiadomo, że dawno minęły terminy wykonania remontu budynku znajdującego się na tej działce i organ I. instancji już wydawał na rzecz poprzedniego użytkownika wieczystego decyzję ustalającą dodatkową opłatę roczną, to nabywając prawo użytkowania wieczystego skarżąca Spółka musiała się liczyć z konsekwencjami tego nabycia. Nabywająca Spółka zapewniła w umowie sprzedaży, ze znany jest jej stan prawny i obciążenia obejmujące tą nieruchomość (§ 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 umowy sprzedaży, akta administracyjne sprawy, karty nr 112-113). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja są obarczone wadami w zakresie naruszenia prawa (art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w tym zakresie obie decyzje zostały uchylone. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I, instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji i po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zastosować ponownie właściwe przepisy, a także określić termin uiszczenia dodatkowej opłaty w związku z treścią art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O kosztach Sąd nie rozstrzygał, ponieważ strona skarżąca nie wniosła o ich zasądzenie.