II SA/Kr 1457/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.O.-C. i A.C. na decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.O.-C. i A.C. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118.) oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.O. -C. i A.C. z dnia 21 marca 2008r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokal usługowy - gabinet stomatologiczny, ul. [...] w K. - działka nr 1 obr [...]. ewid. P. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że przedmiotowa sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008r. uchylającym decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Prezydent stwierdził brak wymaganych dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] marca 2009r. nakładającym obowiązek ich uzupełnienia w terminie do dnia 10 kwietnia 2009r. Wnioskodawcy w dniu 7 kwietnia 2009r. złożyli pismo jako uzupełnienie do w/w sprawy, jednak organ uznał, iż nie dostarczono wskazanego w postanowieniu oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wnieśli M.O.-C. oraz A.C. , zarzucając rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o własności lokali i kpa. Odwołujący się wskazali, że postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. zostali wezwani do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo prawomocnego wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 797/08 z dnia 31 października 2008r., w którym Sąd orzekł, że "dokonane przez nich zgłoszenie nie posiada braków... " i że sprzeciw uzasadniony przez organ l instancji brakiem oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością jest bezzasadny. Zdaniem odwołujących się Prezydent naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponadto, zważywszy na art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor jest uprawniony z dniem uprawomocnienia się wyroku, tj. 13 stycznia 2009r. do dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu sygn. akt II SA/Kr 1457/09 mieszkalnego na gabinet stomatologiczny, bowiem sprzeciw został wniesiony nieskutecznie i już nie obowiązuje od kilku miesięcy, a ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wydział Architektury było działaniem bezprawnym, narażającym odwołujących się na szkodę i nie znajdowało uzasadnienia w wyroku WSA w Krakowie. W odwołaniu wskazano, że pismem z dnia 4 kwietnia 2009r. strony złożyły żądane oświadczenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody decyzja organu l instancji była słuszna i odpowiadała prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny zobowiązuje organy do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda uznał, że ponowne żądanie od stron przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zasadne, ponieważ charakter zamierzenia, jakim jest zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy, będzie wpływać na funkcjonowanie całego obiektu poprzez udostępnienie części wspólnych budynku, zwłaszcza ciągów komunikacyjnych jak klatki schodowej, korytarza - użytkownikom, klientom lokalu usługowego. Z aktualnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, po zmianie przeznaczenia stałby się on budynkiem mieszkalno - usługowym, co w ocenie Wojewody wymagało zgody współwłaścicieli nieruchomości wyrażonej w formie uchwały, gdyż jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Stąd na wnioskodawców nałożono postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym będzie wskazany zarówno tytuł prawny do dysponowania nieruchomością lokalową, jak i częściami wspólnymi (zgoda współwłaścicieli nieruchomości wyrażona w formie uchwały) nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obr. [...] w K. Brak wypełnienia nałożonego obowiązku, upoważniał w ocenie Wojewody do wniesienia sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.O.-C. oraz A.C. , zarzucając: sygn. akt II SA/Kr 1457/09 -rażące naruszenie art.71 ust. 2 pkt 3, ust. 4 i 5, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; -naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; -rażące naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali; -naruszenie przepisów kpa w szczególności art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 poprzez niewyjaśnienie całości stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji oraz wskazano, że w ustawie o własności lokali w art. 22 ust. 3 podane są czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a obejmują m. in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Oznacza to, że zgoda właścicieli lokali wymagana jest do zmiany przeznaczenia, ale części nieruchomości wspólnej np.: klatki schodowej, korytarza, wspólnej suszarni itp., a nie do lokalu będącego własnością odrębną jednego właściciela. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nieuzasadnionym jest domaganie się zgody współwłaścicieli nieruchomości wyrażonej w formie uchwały, ponieważ utworzenie w lokalu nr [...] gabinetu stomatologicznego nie spowoduje zmiany przeznaczenia części wspólnej nieruchomości w tym korytarza i klatki schodowej, które pozostaną nadal ciągami komunikacyjnymi. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2009r. skarżący A.C. wniósł o przyznanie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym sygn. akt II SA/Kr 1457/09 związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Podniesione w skardze zarzuty są zasadne, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. W przedmiotowej sprawie zapadł już jeden wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatem przy kolejnej sądowej kontroli legalności działalności organów administracji w tej sprawie należało zbadać, czy zgodnie z art. 153 ppsa zastosowano się do oceny prawnej oraz zrealizowano wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2008r. sygn. akt II SA/Kr 797/08. Stosownie bowiem do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu wskazał, że "Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy" (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r, sygn. akt II OSK 139/07, LEX Omega nr 485015). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2007r. sygn. akt II FSK 209/07 NSA wyjaśnił, że "Stosownie do przepisu art. 153 ppsa, "wskazania co do dalszego postępowania" zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia." (LEX Omega nr 377585). Należy również podkreślić, że "naruszenie prawa, polegające na niezastosowaniu się przez organy do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku w tej sprawie, stanowi wadę, którą sąd orzekający sygn. akt II SA/Kr 1457/09 powinien wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została ona podniesiona w skardze", zaś "związanie samego Sądu "oceną prawną" w rozumieniu przepisu art. 153 ppsa oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się takiemu wyrokowi w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen" (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2008r. sygn. akt II FSK 297/07, LEX Omega nr 488566). Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis ten wymienia dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o zmianę sposobu użytkowania, a wśród nich oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 31 października 2008r. WSA w Krakowie stwierdził, że "sprzeciw uzasadniany przez organ pierwszej instancji brakiem oświadczenia inwestora, że posiada on prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1 oraz wskazania tytułu do dysponowania nieruchomością - jest bezzasadny", ponieważ Już w dołączonym do zgłoszenia z dnia 21 marca 2008 roku oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno M.O.-C. i A.C. wskazali jako tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane przedmiotową nieruchomością własność lokalu mieszkalnego z udziałem w gruncie wynikające z aktu notarialnego". Okoliczności sprawy w tym zakresie - bez poczynienia wskazanych w wyroku WSA ustaleń faktycznych co do zakresu i charakteru planowanych prac w lokalu - nie uległy zmianie, a zatem bez wątpienia stanowisko Sądu było wiążące dla organów stosownie do przytoczonego wyżej art. 153 ppsa. Tymczasem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. (k. [...] akt l instancji) ponownie i to w sposób ponownie niezrozumiały nałożył na skarżących obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo tego, że skarżący w piśmie z dnia 4 kwietnia 2009r. powołali się na zapadły w sprawie wyrok WSA w Krakowie i jego rozstrzygnięcie w tej kwestii, zarówno organ l instancji, jak i organ odwoławczy uzasadniły sprzeciw wobec planowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania lokalu właśnie brakiem sygn. akt II SA/Kr 1457/09 złożenia takiego oświadczenia. W sposób oczywisty narusza to art.153 ppsa, ponieważ organy zupełnie zignorowały ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu. To naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, że skarżący nie przedstawili wymaganego oświadczenia, a dokładniej - "zgody współwłaścicieli nieruchomości wyrażonej w formie uchwały" było główną podstawą wniesienia sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu. Ponadto w ocenie Sądu błędne jest stanowisko Wojewody, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest żądanie złożenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej gdyż urządzenie w lokalu mieszkalnym gabinetu stomatologicznego spowoduje zmianę funkcjonowania całego budynku. Jeżeli bowiem zmiana sposobu użytkowania ograniczy się do obrębu lokalu nr [...]+ i nie będzie dotyczyła części wspólnych budynku do zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego będącego wyłączną własnością wnioskodawcy nie jest wymagana zgoda właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych. Zmiana ta bowiem nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu o jakiej mowa w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, póz. 903 ze zm.). Zgodnie z pkt 4 tego przepisu prawa czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, zaś lokal, którego niniejsze postępowanie dotyczy nie jest częścią nieruchomości wspólnej. Wbrew stanowisku Wojewody za zmianę przeznaczenia w rozumieniu wyżej powołanego przepisu prawa nie można także uznać korzystanie przez potencjalnych klientów gabinetu stomatologicznego z ciągów komunikacyjnych, klatki schodowej i korytarza. Takie korzystanie będzie zgodne z przeznaczeniem tych części wspólnych budynku, a więc nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, co czyni nieuzasadnionym żądanie przedstawienia przez skarżących przedmiotowej uchwały. Organy naruszyły również ww. przepis art.153 ppsa poprzez brak dokonania ustaleń co do "kwalifikacji zamierzonych przez inwestorów prac na tle regulacji przewidzianych w art.28-30 Pb" (str. 8 uzasadnienia wyroku WSA z 31.10.2009 r), a brak wyrażenia stanowiska w ogóle w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy nałożenie przez organy obowiązku przedłożenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej miało, zdaniem organów, jakikolwiek związek z zakresem i charakterem tych prac. sygn. akt II SA/Kr 1457/09 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do uwzględnienia w swoich rozstrzygnięciach stanowisk Sądu wyrażonych w niniejszym wyroku oraz we wcześniejszym wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008r. Podkreślenia ponadto wymaga, że organy mają obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a, co oznacza, że winno zawierać nie tylko uzasadnienie faktyczne ale także uzasadnienie prawne polegające na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących równowartość uiszczonego przez nich wpisu.