II SA/Kr 1461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 września 2013 r. ([...]) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Uzasadnienie: W dniu 9 marca 2000 r. W. N. złożył do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwanego dalej KUdSKiOR) wniosek o przyznanie mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Decyzją z dnia 2 marca 2004 r. ([...]) na postawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz, U. nr 87, póz. 395 ze zm., dalej rwanej ustawa o świadczeniu pieniężnym) KUdSKiOR orzekł o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia 28 września 2004 r. ([...]) KUdSKiOR na podstawie art. 127 §3 1138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 2 i 4 ust. 1, 2 i 4 ww ustawy utrzymał w mocy ww decyzję. Decyzją z dnia 9 lutego 2005 r. ([...]) po rozpoznaniu wniosku W. N. z dnia 22 listopada 2004 r., na podstawie art. 154 kpa oraz art. 4 ust. 4 ww. ustawy o świadczeniu pieniężnym KUdSKiOR odmówił zmiany decyzji z dnia 28 września 2004 i z dnia 2 marca 2004 r. Postanowieniem z dnia 14 września 2005 r. ([...]) KUdSKiOR odmówił W. N. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 19 stycznia 2006 r. ([...]), po rozpoznaniu wniosku W. N. z dnia 21 października 2005 r., zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, na podstawie art. 154 par. 1 i 2 kpa oraz at. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym KUdSKiOR odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 września 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 marca 2004 r. Decyzją z dnia 28 lipca 2006 r. ([...]) KUdSKiOR utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. ([...]), po rozpoznaniu wniosku W. N. z dnia 22 czerwca 2010 r. zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa, na podstawie art. 154§1 kpa oraz art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym KUdSKiOR orzekł o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia 28 września 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 marca 2004 r. Od powyższej decyzji W. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. Wskazał, że w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzeczono o niezgodności art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym z Konstytucją Rzeczypospolite Polskiej. Decyzją z dnia 10 września 2010 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 127§3 kpa oraz art. 2 i 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym KUdSKiOR utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 lipca 2010 r. wskazując, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, bowiem w analogicznych sprawach wydawano decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Nadto, ww. wyrok TK nie zmienia zasady z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, aby świadczenia otrzymywały osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II Wojny Światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1383/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. II OSK 1646/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję z dnia 10 września 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Wskazał sąd, że instytucja przewidziana w art. 154 kpa stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia umożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji. Podał, że skutkiem wyroku TK z dnia 16 grudnia 2009 r. K 49/07 była derogacja niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy o świadczeniu pieniężnym, stąd też zmiana wydanych w stosunku do skarżącego decyzji była niemożliwa nie ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, ale w wyniku zmiany stanu prawnego dotyczącego wnioskowanych przez skarżącego świadczeń. Wobec powyższego organ, odpowiadając na ostatni wniosek skarżącego, skutkujący wydaniem zaskarżonej decyzji powinien nie tylko (jak to uczynił) odmówić zmiany decyzji własnej (ale tylko jeśli ustaliłby, że skarżący kategorycznie żąda wszczęcia postępowania w tym nadzwyczajnym trybie z art. 154 kpa), ale uzasadnić to nie brakiem interesu, lecz zmianą prawa wynikającą z orzeczenia TK i w konsekwencji wszcząć nowe postępowanie administracyjne. Rozpoznając ponownie sprawę, pismem z dnia 6 maja 2013 r. organ zwrócił się do W. N. z zapytaniem, czy postępowanie w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego ma być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmiany ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym, czy też intencją strony jest rozpoznanie wniosku w trybie nadzwyczajnym przewidzianym przepisami kpa. W odpowiedzi na powyższe W. N. podał, że wnosi o rozpoznanie wniosku zgodnie z pierwotnym żądaniem. Wskazał również, że to organ stosując przepisy prawa ma obowiązek rozstrzygać według jakich reguł prawnych organ będzie prowadził postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. organ administracji po raz kolejny zwrócił się do W. N. z zapytaniem, w którym z trybów nadzwyczajnych ma być prowadzone dalsze postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Czy strona wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 (145a) kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa czy też o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa. Wskazał organ również, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym został znowelizowany ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Tym samym istnieje możliwość rozpoznania sprawy na podstawie przepisu art. 2 ww. ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. i potraktowania ostatniego wniosku strony jako wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na powyższe, W. N. pozostawił organowi administracji sposób zakwalifikowania jego wniosku. Natomiast w piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. wniósł o rozpoznanie jego wniosku w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 (145a) kpa. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. ([...]) KUdSKiOR na podstawie art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez lll Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. 2011, Nr 72, póz. 380) odmówił uchylenia decyzji z dnia 2 marca 2004 r. i decyzji z dnia 28 września 2004 r. Wskazał organ, że wniosek strony należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym. Podał, że warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego w świetle ustawy o świadczeniu pieniężnym jest stwierdzenie faktu "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej". Deportacja rozumiana jest przy tym nie jako sama zmiana miejsca pobytu, i powiązana jest z egzystencją w znacznym oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania i w izolacji od dotychczasowego środowiska, w trudnych warunkach bytowych i klimatycznych (por. II SA/Rz 350/11). W niniejszej sprawie strona pracowała w okolicy swojego miejsca zamieszkania i miała możliwość kontaktu z członkami rodziny, nie ma więc podstaw do przyjęcia, że została deportowana do pracy przymusowej. Decyzją z dnia 12 września 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127§3 kpa oraz art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym (Dz. U. z 2011 r. nr 72, póz. 380) KUdSKiOR utrzymał w mocy ww. decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie W. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym oraz art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie. Podniósł skarżący, że organ administracji błędnie przyjął, iż nie została spełniona materialnoprawna przesłanka minimum 6 miesięcznej deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej, warunkującej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przyjął, że mimo przesłuchania strony w dniu 10 lipca 2013 r. brak jest dowodów na wykonywanie pracy w warunkach deportacji przez 6 miesięcy, gdyż wnioskodawca przez większość okresu wykonywania pracy miał możliwość kontaktu z rodziną i powrotu po pracy do domu. Wedle skarżącego zostało jednak wykazane wykonywanie przez niego pracy przymusowej w warunkach deportacji przez okres dwóch lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. - oznaczana dalej ja ppsa) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ww. ustawy. Nadto zgodnie z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, o co wniósł organ. Stosownie do art. 119 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wystarczające jest zrealizowanie jednej z opisanych wyżej przesłanek. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zawarty w odpowiedzi na skargę, a w wykonaniu zarządzenia z dnia 8 listopada 2013 skarżący został poinformowany o złożeniu wniosku i treści art. 119 pkt 2 ppsa. Skoro skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, możliwe stało się rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, a zatem na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 120 ppsa). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działanie każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zasada przedstawiona powyżej nie obowiązuje wtedy, gdy w chwili ponownego rozstrzygania zmienił się stan faktyczny lub prawny sprawy w takim zakresie, że zdezaktualizowały się ocena prawna i wskazania sądu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja, która podlegała kontroli sądowej w sprawie II SA/Kr 1383/10 II OSK 1646/11 wydana została w dniu 10 września 2010 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. K 49/07 spowodował (od daty opublikowania tj. od 23 grudnia 2009 r.) zmianę stanu prawnego poprzez derogację niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy o świadczeniu pieniężnym. Do stanu prawnego ukształtowanego tym wyrokiem odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że organ, "odpowiadając na ostatni wniosek skarżącego skutkujący wydaniem zaskarżonej decyzji powinien nie tylko (jak to uczynił) odmówić zmiany decyzji własnej (ale tylko jeśli ustaliłby, że skarżący kategorycznie żąda wszczęcia postępowania w tym nadzwyczajnym trybie z art. 154 kpa), ale uzasadnić to nie brakiem interesu, lecz zmianą prawa wynikającą z orzeczenia TK i w konsekwencji wszcząć nowe postępowanie administracyjne". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2011 r. z uwagi na nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego od dnia 23 grudnia 2009 r. W chwili jednak ponownego rozstrzygania sprawy przez organ stan prawny uległ ponownej zmianie. W wykonaniu bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U.2011.72.380), która weszła w życie w dniu 20 kwietnia 2011 r. przepisowi art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu (...) nadano nowe brzmienie uwzględniające deportację także w granicach państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. W ustawie tej zamieszczono też normę stanowiącą samodzielną podstawę do zmiany decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia osobom deportowanym do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. - art. 2 ustawy zmieniającej. Przed datą zatem wejścia w życie zmiany ustawy zmieniającej, rozwiązań pozwalających na uwzględnienie słusznych roszczeń osób, co do których wydano już decyzje odmowne, należało poszukiwać w obowiązującym systemie prawnym. Drogę tych poszukiwań wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Po wejściu w życie zaś ustawy zmieniającej podstawę działania organu stanowi jej art. 2. Taka też podstawę rozstrzygnięcia prawidłowo przyjął organ w rozpoznawanej sprawie. Słusznie również przyjął organ administracji, że warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego, w świetle przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, jest stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. W konsekwencji zaś wskazał, że brak było dowodów na okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy przymusowej w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że dla stwierdzenia faktu deportacji istotne jest ustalenie, jak duży był niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem, jak bardzo utrudniony był kontakt z rodziną, przy uwzględnieniu przyczyn obiektywnych (por. II OSK 929/12). W niniejszej sprawie skarżący miał jednak możliwość kontaktu z rodziną i powrotu do domu po pracy. Z wyjaśnień skarżącego odebranych przez organ w dniu 10 lipca 2013 r. wynika, że praca rozpoczynała się ok. godz. 5 nad ranem, a około godz. 23 skarżący wracał do domu. Praca wykonywała była głównie w okolicach miejsca zamieszkania skarżącego, natomiast zdarzały się okresy, w których praca wykonywana była w rejonach oddalonych ok. 15 km od miejsca zamieszkania skarżącego. Co prawda skarżący podnosi, że czas wykonywanych przymusowych robót negatywnie wpłynął na jego dalsze życie, powinno się jednak oddzielać wyraźnie ocenę zaistnienia przesłanek określonych w przepisie prawa (art. 2 pkt 2 ustawy z 1996 r.) od czysto ludzkiego zrozumienia przeżyć z czasu okupacji (por. II OSK 2665/11). Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 kpa. Zgromadzony materiał dowodowy był bowiem wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Choć na marginesie, jednak wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wadliwie sformułowana. Przepis art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. wskazuje bowiem na możliwość zmiany decyzji, podczas gdy organ orzekający na podstawie tego przepisu orzekł o odmowie uchylenia decyzji. Błąd ten nie zmienia jednak istoty rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłową podstawę prawną i prawidłowo zostało uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.